Asianosaiset
Metsähallitus / Villi Pohjola
Safeko Ry
Tunturi-Lapin Kelkkareittipooli
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Safeko Ry on 29.1.1998 Lapin lääninhallitukselle lähettämässään selvityspyynnössä pyytänyt tutkimaan Metsähallituksen mahdollista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä moottorikelkkauralupien hinnoittelussa sekä Metsähallituksen virkistyspalveluyksikön (Villi Pohjola) asemaa alan markkinoiden kilpailua vääristävänä tekijänä. Lisäksi Safeko Ry on pyytänyt selvittämään Metsähallituksen toiminnan kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaisia haitallisia vaikutuksia että lupakäytännön poistamismahdollisuuksia ylipäätään.
Tunturi-Lapin Kelkkareittipooli on lähettänyt 4.3.1998 Lapin lääninhallitukselle tutkintapyynnön koskien Metsähallituksen mahdollista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä moottorikelkkauralupien hinnoittelussa.
Maastoliikennelain (1710/1995) 4 §:n mukaan moottorikäyttöisellä ajoneuvolla kuten moottorikelkalla ei saa liikkua eikä sitä saa pysäyttää tai pysäköidä maastossa maa-alueella ilman maan omistajan tai haltijan lupaa.[1] Rovaniemen hovioikeus on ratkaisussaan (R96/200, 20.5.1997) katsonut, että Metsähallituksen rakentamat moottorikelkkaurat eivät ole tarkoitettu käytettäväksi yleisesti vaan maksua vastaan. Paikallisten asukkaiden maastoliikenneluvat ovat kuitenkin maksuttomia.
Toimenpidepyyntöjen mukaan Metsähallitus on äkillisesti, ilman selkeitä perusteita ja yrittäjille varattua sopeutumisaikaa ilmoittanut sen myymien moottorikelkkauralupien hintojen huomattavista korotuksista. Samassa yhteydessä Metsähallitus on ilmoittanut siirtymisestä moottorikelkkauralupien hinnoittelussa kelkkakohtaisesta henkilökohtaiseen hinnoittelukäytäntöön. Talvikaudella 1996–97 henkilökohtainen lupa maksoi 200 markkaa. Metsähallituksen uuden hinnaston mukaiset henkilökohtaisten maastoliikennelupien hinnat olivat seuraavat:
1.10.–30.9. 1 VRK 3 VRK 7 VRK KAUSI
1997–98 40 MK 60 MK 80 MK 300 MK
1998–99 50 MK 70 MK 100 MK 500 MK
1999–00 60 MK 80 MK 120 MK 600 MK
Toimenpidepyyntöjen mukaan esitettyjä hinnankorotuksia voidaan pitää kohtuuttomina.
Lapin lääninhallitus on tehnyt 2.11.1998 selvityskäynnin Metsähallituksen Rovaniemen toimipaikkaan. Lisäksi Villi Pohjola on 18.10.1999 lähettänyt Lapin lääninhallitukselle kirjallisen lisäselvityksen asiasta.
Metsähallituksen ja Villin Pohjolan selvityksen mukaan maksuista tiedotettiin ja neuvoteltiin Rovaniemellä 21.11.1997 pidetyssä eri osapuolten yhteisessä kokouksessa, jossa myös perustettiin työryhmä selvittämään tulevan kauden lupa- ja maksumenettelyjä. Metsähallituksen mukaan työryhmältä ei kuitenkaan tullut mitään sellaista esitystä, joka olisi antanut perusteita esitetyn lupa- ja maksukäytännön muuttamiselle. Näin ollen Metsähallitus on 20.3.1998 katsonut edellä esitetyt maksut vahvistetuiksi – kuitenkin siten, että kausi 1997–98 on ollut ylimenokausi, jonka aikana on sovellettu muitakin maksutapoja kuin yksinomaan esitettyjä henkilökohtaisia lupamaksuja. Omille asiakkailleen Metsähallituksen valtuuttamina jälleenmyyjinä myymistään moottorikelkkauraluvista palveluyrittäjät saavat erikseen sovittavan myyntiprovision.[2]
Edelleen Metsähallituksen selvityksen mukaan alueilla, joilla moottorikelkkaurien kunnossapidosta huolehtii erityinen moottorikelkkareittipooli ja joilla myös moottorikelkkayrittäjät osallistuvat siten urien kunnossapidosta aiheutuviin kustannuksiin, yrittäjien kanssa voidaan tehdä erillinen kunnossapitoaluetta koskeva käyttöoikeussopimus. Sopimus on aluekohtainen ja siitä neuvotellaan jokaisen yrittäjän kanssa erikseen. Sopimus oikeuttaa moottorikelkkayrittäjän käyttämään valtion mailla olevia moottorikelkkauria liiketoimintaansa, ja tämän käyttöoikeuden hinnoittelu riippuu alueen käytön määrästä ja alueella olevista palveluista.
Lapin lääninhallitus on toimittanut oman selvityksensä asiassa Kilpailuvirastolle 18.7.2003.
Päätös ja sen perustelut
Vuoden 1994 alusta valtion liikelaitokseksi muuttunut Metsähallitus toimii valtion maa- ja vesiomaisuuden haltijana, joka hyödyntää hallussaan olevaa, maamme alueesta noin kolmanneksen käsittävää kiinteistövarallisuutta liiketoiminnassaan. Metsähallituksen nykyiset liiketoiminta-alueet ovat talousmetsien hoito ja käyttö (Metsätalous), luontomatkailu (Villi Pohjola), kiinteistöjen myynti ja vuokraus (Laatumaa), metsäpalvelujen tuottaminen (Foria) ja maa-ainesliiketoiminta (Morenia). Metsähallitus harjoittaa Suomessa lisäksi tytär- tai osakkuusyhtiömuodossa metsäpuiden siemen- ja taimituotantoa (Forelia Oy) sekä tuottaa metsäalan konsulttipalveluja kotimaassa ja ulkomailla (Indufor Oy). Metsähallituksen liiketoiminnan ytimen muodostaa metsätalous, jonka 214 milj. euron myyntitulot muodostivat vuonna 2002 yli 90 % Metsähallituksen tuloista.
Liikelaitoksena Metsähallituksen tulisi toimia liiketaloudellisin periaattein. Liiketoiminnan lisäksi Metsähallituksella on kuitenkin lukuisia lakisääteisiä ja muita julkisia hallinto- ja palvelutehtäviä, yhteiskunnallisia velvoitteita sekä viranomaistehtäviä. Tämä toiminnan kaksijakoisuus näkyy mm. siten, että Metsähallitus tarjoaa sekä maksuttomia että maksullisia palveluja. Maksuttomia palveluja, joiden rahoituksen turvaa viime kädessä valtio vuosittaisessa talousarviossaan, ovat muun muassa autiotuvat, tulipaikat, retkeilyreitit ja luontokeskuksissa tarjottava asiakaspalvelu. Maksullisia palveluja, joihin rahoitus saadaan Metsähallituksen mukaan täysimääräisesti asiakasrahoitteisena, ovat pääosin muun muassa kalastus, metsästys, vuokrakämpät, vuokratontit, opastetut luontomatkat ja moottorikelkkailu.
Kilpailuvirasto on todennut Olostunturi Oy:n toimenpidepyynnön johdosta 31.1.1997 tekemässään päätöksessä (Dno 509/61/94), että Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen hallinnassa on valtaosa Lapin ja Oulun läänien maavaroista, minkä perusteella niillä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävä markkina-asema mm. Pohjois-Suomen laskettelukeskusten maanvuokrausmarkkinoilla. Koska Metsähallitus hallinnoi niin merkittävää osaa Lapin ja Oulun läänien maa- ja vesivaroista, Kilpailuvirasto on tuolloin pitänyt todennäköisenä, että Metsähallituksella on näillä alueilla määräävä markkina-asema myös virkistys- ja matkailupalveluyrityksille tarjottavien kiinteistöjen ja maa- ja vesialueiden vuokralle antajana ja myyjänä sekä kalastus- ja metsästyslupien myyjänä.
Määräävässä markkina-asemassa olevalle yritykselle on kilpailunrajoituslain 7 §:ssä asetettu muun muassa erityinen kohtuullisuus- ja tasapuolisuusvelvoite hinnoittelun ja muiden toimitusehtojen osalta. Käytännössä tämän toteutuminen edellyttää hintojen, hinnoitteluperiaatteiden ja muiden toimitusehtojen läpinäkyvyyttä, jonka ansiosta asiakkaat voivat tehdä päätelmiä omien sopimusehtojensa oikeellisuudesta ja tasapuolisuudesta. Tämä vähentää määräävässä markkina-asemassa olevan elinkeinonharjoittajan mahdollisuuksia soveltaa heihin nähden sellaisia toimitusehtoja, jotka johtavat muihin ao. hyödykettä määräävässä markkina-asemassa olevalta yritykseltä tai sen kilpailijoilta ostaviin asiakkaisiin verrattuna perusteettomiin ja kohtuuttoman korkeisiin hinnaneroihin.
Kilpailuneuvosto on muun muassa Helsingin Energiaa (151/690/1999, 18.6.2001) ja Kuopion Energiaa (173/690/1999, 18.6.2001) koskevien päätöstensä yhteydessä asettanut varsin korkealle kynnyksen puuttua kohtuuttomaan hinnoitteluun. Mainitun Helsingin Energian tapauksen yhteydessä kilpailuneuvosto totesi, että kilpailunrajoituslaissa tarkoitetun kohtuuttoman korkean hinnoittelun tunnusmerkistöön kuuluu se, että yrityksen soveltamat hinnat selkeästi ylittävät hyväksyttävänä pidettävän rajan. Edelleen kilpailuneuvosto totesi, että myös muun näytön olisi tuettava johtopäätöstä hinnoittelun selkeästä kohtuuttomuudesta.
Kilpailuvirasto katsoo, että kyseessä olevassa tapauksessa saatu näyttöä ei tue kilpailuneuvoston edellyttämällä tavalla johtopäätöstä hinnoittelun selkeästä kohtuuttomuudesta. Metsähallituksen usealle vuodelle jaksotetuista moottorikelkkauralupien hintojen korotuksista on ilmoitettu suhteellisen pian sen jälkeen, kun Metsähallitus oli muuttunut liikelaitokseksi ja se oli organisoitunut uudelleen tämän muutoksen edellyttämällä tavalla. Metsähallitus onkin perustellut hinnankorotuksia moottorikelkkaurien kunnossapidosta ja kehittämisestä aiheutuvilla kustannuksilla sekä liiketaloudellisilla tavoitteilla. Lisäksi arvioinnissa on otettava huomioon, että moottorikelkkailupalveluita tarjoavat yrittäjät saavat erikseen sovittavan myyntiprovision omille asiakkailleen myymistään luvista.
Edelleen Metsähallitus on tarjonnut moottorikelkkailupalveluita tarjoaville yrittäjille mahdollisuutta osallistua moottorikelkkaurien ylläpitoon ja siitä aiheutuviin kustannuksiin ja saada tätä kautta Metsähallituksen tarjoama moottorikelkkauralupa ilmoitettuja listahintoja halvemmalla. Ilmoitettujen listahintojenkin perusteella arvioituna hinnankorostusten markkamääräiset kokonaisvaikutukset moottorikelkkailupalveluiden tarjoajien kannalta ovat Lapin lääninhallituksen keräämän selvitysaineiston perusteella jääneet suhteellisen vähäisiksi. Paikallisten asukkaiden tai ammattimaisesti kalastusta, poronhoitoa tai metsätaloustyötä harjoittavien ei tarvitse maksaa luvista. Muiden loppuasiakkaiden näkökulmasta taas kyse ei ole välttämättömyyshyödykkeestä.
Metsähallituksen soveltaman hinnoittelustrategian kohtuullisuutta tai kohtuuttomuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös se, että maastoliikennelain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on ehkäistä haittoja, joita luonnolle tai muulle ympäristölle, luontaiselinkeinolle, yleiselle virkistyskäytölle tai muulle yleiselle edulle taikka yksityiselle edulle aiheutuu moottorikäyttöisten ajoneuvojen käyttämisestä maastossa ja moottorikelkkailureitillä, sekä edistää liikenneturvallisuutta. Metsähallituksen mukaan se pyrkii noudattamaan toiminnassaan kestävän luontomatkailun periaatteita, joiden avulla halutaan välttää muun muassa ympäristön ylikuormittumista.[3]
Kilpailuneuvosto on muun muassa Oy Hetnytt Ab:n tapauksen (dno 96/690/2000, 27.2.2002) yhteydessä toistanut aikaisemman kantansa, jonka mukaan kilpailuviranomaisen tehtäviin ei kuulu tietyn hinnoittelujärjestelmän salliminen tai vahvistaminen yrityksen noudatettavaksi. Kilpailuviranomaisten asia ei ole esimerkiksi vahvistaa useista vaihtoehtoisista hinnoitteluperiaatteista tiettyä yritysten noudatettavaksi. Kilpailuneuvoston mukaan Kilpailuviranomaisten toimivalta rajoittuu niihin tapauksiin, joissa määräävässä asemassa oleva elinkeinonharjoittaja syyllistyy hinnoittelussaan kilpailunrajoituslain 7 §:ssä kiellettyyn väärinkäyttöön, kuten monopolihinnoitteluun taikka hintasyrjintään.
Kilpailuvirasto katsoo, että nyt kyseessä olevassa tapauksessa ei ole kyse samanlaisesta hinnoittelun kohtuuttomuudesta kuin mainitussa Oy Hetnytt Ab:n asiassa, jossa hinnankorotusten jälkeen vaaditut tekijänoikeuskorvaukset olivat kilpailuneuvoston mukaan taloudelliselta tasoltaan suhteettoman korkeita verrattuna yrityksen liikevaihtoon, tosiasialliseen kuulijamäärään sekä saavutettuun taloudelliseen hyötyyn. Kilpailuvirasto katsoo edelleen, ettei asiassa ole kyse myöskään sellaisesta hinnankorotuksen ennalta arvaamattomuudesta, jota Korkein hallinto-oikeus on tarkastellut Helsingin kaupungin satamalaitoksen matkustajamaksujen korotusta koskevassa päätöksessään (dnot 1504, 1397, 1398, 1641, 3156/1/93, 30.8.1993)
Yhteenvetona Kilpailuvirasto katsoo, ettei asiassa ole saatu selvitystä muiden elinkeinonharjoittajien tai loppuasiakkaiden asemaa olennaisesti heikentävästä kohtuuttomasta hinnoittelusta. Muilta osin Kilpailuvirasto toteaa, että uuden lausuntokierroksella olevan Metsähallitusta koskevan lakiehdotuksen (Dnro 498/00/2004) tavoitteena on Metsähallituksen tehtävien ja velvoitteiden täsmentäminen, avoimuuden ja läpinäkyvyyden parantaminen sekä kilpailuneutraliteetin turvaaminen Metsähallituksen toiminnassa ja rahoituksessa.[4] Näillä perustein Kilpailuvirasto katsoo, ettei asian yksityiskohtaisempi selvittäminen ole tarpeellista.
Ratkaisu
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 7 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Tämä ei kuitenkaan koske muun muassa ammattimaista metsätaloustyötä, kalastusta tai poronhoitoa.
[2] Metsähallituksen tiedote asiasta 20.3.1998.
[3] http://www.metsa.fi/luo/luontomatkailu/index.htm
[4] Kilpailuvirasto on toistanut lakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa aikaisemmissa lausunnoissaan tekemänsä esityksen viranomaistehtävien ja yhteiskunnallisten velvoitteiden noudattamisen valvonnan siirtämisestä Metsähallitukselta erilliselle virastolle ja julkisten palvelutehtävien järjestämisestä nykyistä selkeämmin tilaaja-tuottajamallin mukaisesti, minkä viime kädessä voitaisiin katsoa turvaavan lakiehdotuksen tavoitteiden toteutumisen.