Asianosaiset
Sonera Oy
Toimenpidepyynnön tekijä
RSL Com Finland Oy
Asian vireilletulo
RSL Com Finland Oy (jäljempänä myös RSL Com) pyysi 9.9.1997 Kilpailuvirastoa selvittämään Sonera Oy:n (silloinen Telecom Finland Oy, jäljempänä myös Sonera) määräaikaisiin telepalvelusopimuksiin liittyviä kilpailunrajoituksia.
RSL Com totesi, että Sonera solmii yritysasiakkaidensa kanssa määräaikaisia telepalvelusopimuksia, joita ei voi sopimusehtojen mukaan irtisanoa päättymään kesken sopimuskauden. Asiakas on usein sidottu sopimukseen jopa kolmen vuoden ajaksi ilman, että sillä on mahdollisuus käyttää kilpailevien operaattoreiden palveluja. RSL Comin mielestä sopimusten määräajat ovat huomattavan pitkiä. Lisäksi sopimus jatkuu useissa tapauksissa määräaikaisena, mikäli asiakas ei irtisano sopimusta tiettynä ajankohtana. RSL Comin mielestä Soneran soveltamien sopimusehtojen ainoana tarkoituksena on estää asiakkaiden siirtyminen edullisempia palveluja tarjoavan RSL Comin asiakkaiksi ja siten vaikeuttaa yhtiön asiakashankintaa ja tuloa Suomen kauko- ja ulkomaanpuhelumarkkinoille.
RSL Com toteaa Soneran kieltäytyneen tekemästä asiakkaan vaihteessa asiakkaan tilaamia ohjelmointitöitä, jotka mahdollistaisivat RSL Comin palvelujen käytön. Sonera on kieltäytynyt ohjelmoinneista myös tapauksissa, joissa asiakkaan päätelaitetta ei voi ohjelmoida uudelleen mikään muu taho. Niissä tapauksissa, joissa ohjelmointityöt on voitu tehdä ilman Soneran apua, Soneran todetaan estäneen paikalliskeskuksissa toteuttamillaan toimenpiteillä RSL Comin palvelujen käytön. Paikalliskeskus on televerkon osa, jossa tehtävät toimenpiteet ovat mahdollisia ainoastaan verkon haltijalle eli kyseisissä tapauksissa Soneralle.
Tilannetta todetaan vaikeuttavan edelleen sen, että muutkin merkittävät operaattorit, esimerkiksi Helsingin Puhelin, käyttävät vastaavanlaisia määräaikaisia sopimuksia kuin Sonera.1
Asian selvittäminen
Selvitystoimenpiteet
Telia Finland Oy (Telia) on 21.11.1997 päivätyllä kirjeellään yhtynyt RSL Comin toimenpidepyyntöön. Telia on lisäksi selostanut näkemyksiään suullisesti 6.10.1997. RSL Com on antanut Soneran menettelytavoista suullisia lisäselvityksiä 16.9.1997 sekä toimittanut Kilpailuvirastoon 22.9.1997 asiaa koskevaa lisämateriaalia.
Kilpailuvirasto on tehnyt Sonerassa tarkastuksen 23.9.1997, minkä jälkeen Sonera on 26.9.1997 ja 29.10.1997 toimittanut virastoon tarkastuksessa pyydettyjä lisätietoja. Lisäksi Sonera on antanut 24.10.1997 vastineensa RSL Comin toimenpidepyynnöstä. Telia on kommentoinut Soneran vastinetta 30.1.1998 päivätyssä kirjeessä ja RSL Com 4.3.1998 päivätyssä kirjeessä.
Sonera on antanut asiasta suullisia selvityksiä 26.1.1998 sekä 24.8.1998 pidetyssä kuulemistilaisuudessa. Sonera on toimittanut 11.9.1998 päivätyssä kirjeessä kuulemistilaisuudessa pyydettyjä lisäselvityksiä muun muassa markkinaosuuksistaan eri asiakassegmenteissä. Lisäksi Sonera on toimittanut lisäselvityksiä 4.12.1998 ja 11.3.1999.
Osapuolet
RSL Com Finland Oy on osa kansainvälistä RSL Communications -konsernia, jonka pääkonttori on New Yorkissa Yhdysvalloissa. Yhtiö on vuonna 1994 perustettu kansainväliseen liikenteeseen keskittynyt teleoperaattori. Suomessa yhtiön toiminta alkoi vuoden 1996 alussa. Yhtiön pääkohderyhmä ovat kansainväliset yritykset ja se tarjoaa ulko- ja kotimaanpuheluja sekä internet-palveluja. Suomessa RSL Comilla on noin 6000 asiakasta2
Sonera Oy (15.4.1998 asti Telecom Finland Oy) kuuluu konserniin, jonka emoyhtiö on Sonera-yhtymä Oyj. Soneran nykyinen konsernirakenne muodostui 1.7.1998, jolloin Suomen PT -konserni jakautui erillisiksi tele- ja postikonserneiksi. Suomen PT -konserni oli puolestaan muodostettu 1.1.1994 Posti- ja telelaitoksesta. Valtio myi 22,2 % Sonera-yhtymä Oyj:n osakekannasta syksyllä 1998 toteutetussa osakemyynnissä. Soneran osakkeen noteeraus alkoi Helsingin Pörssin päälistalla 17.11.1998. Sonera tarjoaa kattavasti kaikkia televiestintään liittyviä palveluja. Suomessa yhtiön kasvualueita ovat olleet erityisesti matkaviestintä, datapalvelut sekä mediaviestintä. Vuonna 1998 Sonera-konsernin liikevaihto oli noin 9,6 miljardia markkaa.
Soneran selvitykset
Sonera toteaa 24.10.1997 päivätyssä selvityksessään, että sen tarjoama ns. Vipgate-sopimus on yrityksen tarpeista lähtevä ja yritykselle räätälöity teleliikennepalveluja sisältävä kokonaisratkaisu. Vipgate-nimi rekisteröitiin vuonna 1992. Nykyisen muotonsa Vipgate-palvelu sai vuonna 1995, vaikkakin palveluiden sisältöä on Soneran mukaan kehitetty jatkuvasti. Vipgate on tarkoitettu erityisesti suurelle, yksi- tai monitoimipaikkaiselle sekä myös kansainväliselle yritykselle. Yritys valitsee Vipgate-tuotteista ne, jotka täyttävät parhaiten yrityksen televiestintätarpeet. Vipgate-tuotteita ovat muun muassa paikallispuhelut, 101-kaukopuhelut ja 990-ulkomaanpuhelut. Yritys voi ottaa käyttöönsä myös valtakunnallisen yritysnumeron tai virtuaalisen yhtymäverkon, joka yhdistää yrityksen maantieteellisesti erillään olevat toimipaikat sisäisen puhelinviestinnän osalta keskitetysti hallittavaksi kokonaisuudeksi. Vipgate-palvelu sisältää liikenneratkaisujen lisäksi myös teleliikenteen kustannusten laskutuksen ja raportoinnin yrityksen eri organisaatiotasoille.
Sonera katsoo, että solmiessaan Vipgate-sopimuksen yritys tekee tietoisen ratkaisun puheluiden ohjaamisesta tiettyyn telepalveluun. Telepalvelutoimittajan valinta on Soneran mukaan sekä asiakasyritykselle että toimittajaksi pyrkivälle teleyritykselle pitkä prosessi, joka alkaa usein asiakasyrityksen tekemällä tarjouspyynnöllä. Jokainen Vipgate-ratkaisu on yrityksen erityistarpeista lähtevä toteutus. Sonera korostaa myös, että yritys solmii Vipgate-sopimuksen vapaaehtoisesti ja valitsee siihen tarvitsemansa tuotteet sekä määrittelee sopimuksen pituuden. Vipgate-sopimuksessa määritellään asiakkaan sopimuksen piiriin valitsemat palvelut ja sopimuksen voimassaolo, joksi ajaksi yritys valtuuttaa Soneran huolehtimaan yrityksen toimipisteistä/puhelinnumeroista soitettujen puheluiden ohjauksesta Soneran verkkoon ja sitä varten tarvittavista ohjauksista. Sopimuksen päätyttyä asiakkaalla on jälleen mahdollisuus kilpailuttaa teleyrityksiä.
Soneran mukaan yritykset pyrkivät solmimaan määräaikaisia sopimuksia kustannustehokkuussyistä, koska palvelun hankkiminen keskitetysti pidemmäksi määräajaksi tuottaa niille sekä ajallisia että rahallisia säästöjä. Soneralle puolestaan aiheutuu Vipgate-ratkaisun toimittamisesta kustannuksia muun muassa liittymien rakentamisinvestoinneista. Sonera katsoo, että määräaikaisilla sopimuksilla turvataan tuotekehitys ja uusien vaihtoehtoisten ratkaisujen tarjoaminen sekä paikalliskilpailu yritysasiakkaista. Sonera ottaa liiketoimintariskin toimittaessaan yritykselle kokonaisratkaisun liittymineen, jolloin asiakkaalta määrätyn ajan Soneralle tuleva rahavirta varmistaa riskinoton kannattavuuden sekä turvaa jatkuvan tuotekehityksen. Määräaikaisten sopimusten avulla pystytään myös arvioimaan ja varautumaan tarvittavaan tuotantokapasiteettiin niin toimituksessa, tuotannossa, laskutuksessa kuin asiakaspalvelussa. Tämän vuoksi määräalennuksia on myönnetty vasta yhden vuoden sopimuksista. Määräalennusten perusteena todetaan olevan Soneralle asiakkaan volyymista aiheutuvat säästöt erityisesti asiakaspalvelu-, myynti- ja markkinointikustannuksissa. Määräalennustaulukon todetaan määräytyneen markkinoiden kilpailutilanteen ja kysynnän mukaan. Asiakkaan puolestaan katsotaan hyötyvän sopimuksen määräaikaisuudesta alempina hintoina. Soneran mukaan sen asiakaskunnassa ei ole ilmennyt tarvetta taikka kysyntää alle vuoden sopimuksille.
Sonera toteaa edelleen, että vaihde- ja paikalliskeskusohjauksilla toteutetaan teknisesti yrityksen sopimuksessa tekemä valinta käyttämästään telepalvelusta. Sonera ilmoittaa noudattaneensa Telehallintokeskuksen antamaa ohjeistusta kauko- ja ulkomaanverkon valinnassa. Sonera viittaa myös liikenneministeriön 9.12.1996 antamaan päätökseen, jonka mukaan telelaitos voi yritysasiakkaiden kanssa sopia, että yrityksen kauko- tai kansainväliset puhelut ohjataan käyttäjän etukäteen ilmoittamaan kauko- tai kansainväliseen verkkoon. Samoin Sonera viittaa liikenneministeriön 17.10.1997 antamaan päätökseen, jonka mukaan teleyrityksen tulee järjestää käyttäjän kauko- ja kansainvälisen televiestinnän ohjaus keskuksessaan ja toteuttaa ohjaukseen pyydetyt muutokset viivytyksettä saatuaan käyttäjän tai tämän asiamiehen ohjausta tai sen muutosta koskevan pyynnön. Vaihteiden ohjelmointi toteutetaan Soneran mukaan pääsääntöisesti välittömästi ohjelmointipyynnön saavuttua. Epätietoisuutta saattaa käytännössä aiheutua ainoastaan niissä tapauksissa, jolloin yrityksellä on voimassa oleva sopimus puheluidensa ohjaamisesta tiettyyn telepalveluun. Myös estot paikalliskeskuksissa on pyritty toteuttamaan Soneran mukaan yrityksen tahdon mukaisesti.
Vipgate-sopimus on Soneran mukaan mahdollista irtisanoa kaksi kuukautta ennen määräajan päättymistä, muussa tapauksessa se jatkuu vuoden kerrallaan. Sonera katsoo, että irtisanomiselle ei ole mitään tiettyä aikaa, kunhan asiakas on ilmoittanut irtisanomisesta milloin tahansa kahta kuukautta ennen määräajan päättymistä. Soneran mielestä Vipgate-sopimukset ovat normaalin sopimuskäytännön mukaisesti sitovia ja niitä on noudatettava sovitun ajan. Soneran Vipgate-sopimuskannan todetaan olevan voimassa […]3, minkä perusteella sopimusten ei katsota rajoittavan RSL Comin liiketoimintaa tai mahdollisuutta kilpailla yritysasiakkaista. Soneran mukaan se on ottanut asiakkaaseensa yhteyttä, mikäli tämä on halunnut purkaa sopimuksen kesken kauden ja siirtää ohjaukset esimerkiksi RSL Comin telepalveluun. Yhteydenotolla on haluttu varmistaa asiakkaan tahtotila sekä tiedottaa mahdollisen sopimusrikkomuksen seurauksista. Soneran mukaan se ei ole toistaiseksi vaatinut vahingonkorvauksia yhdeltäkään asiakkaalta.
Telian ja RSL Comin vastineet
Sekä Telia että RSL Com ovat todenneet Soneran selvityksestä antamissaan vastineissa, että niillä on tiedossa lukuisia yksittäistapauksia, joissa Sonera ei ole suostunut asiakkaan pyynnöstä huolimatta ohjaamaan puheluja keskuksissaan toisen operaattorin verkkoon. Soneran on todettu toteuttaneen estoja paikalliskeskuksittain jopa kymmenien asiakkaiden osalta yhdellä kertaa. Vastineissa on kiinnitetty huomiota myös siihen, että asiakas voi saada Vipgate-sopimuksista Soneran mainitsemia etuja myös ilman sopimusten määräaikaisuutta. Soneran mainitsemien etujen on lisäksi todettu liittyvän kokonaan muihin asioihin kuin ulkomaanpuhelinpalveluihin.
Telia arvioi, että vain murto-osa kaikesta tilaajayhteyksien rakentamisesta on investointeja tiettyä liittymäpalvelua varten. Telian mukaan riittävän asiakaspotentiaalin omaavaan kiinteistöön rakennetaan tilaajayhteys, jonka pohjalta tarjottavia liittymäpalveluja markkinoidaan kaikille kiinteistössä toimiville asiakkaille. Tämän todetaan pätevän myös Soneran perinteisen toimialueen ulkopuolella tekemiin investointeihin. Telia katsoo, että tällaisessa tilanteessa ei ole perusteltua ajatella, että teleyrityksellä olisi oikeus varmistaa itse päättämänsä investoinnin takaisinmaksu tekemällä määräaikaisia yksinmyyntisopimuksia niiden asiakkaiden kanssa, jotka palvelun sattuvat ostamaan.
Myös RSL Com katsoo, että liittymillä tai niiden rakentamisesta mahdollisesti aiheutuneilla kustannuksilla ei voi olla merkitystä arvioitaessa poissulkevien palvelusopimusten sallittavuutta. Liittymä on RSL Comin mielestä osa Soneran oman liiketoimintansa vuoksi ja omalla liikeriskillään ylläpitämää televerkkoa, jota Sonera laajentaa ja kehittää voidakseen markkinoida televerkon avulla tuottamiaan verkkopalveluita. RSL Com toteaa, että Soneralla tulee olla normaali liikeriski verkkopalvelutoimintansa kehittämisessä ja markkinoinnissa. Soneran vastineesta käy RSL Comin mukaan ilmi, että yhtiö subventoi televerkkonsa laajentamista ja verkkopalvelujensa tarjoamista telepalveluista eli ulkomaanpuheluista perittävillä maksuilla. RSL Com kiinnittää huomiota myös siihen, että lankaverkon rakentamisen kustannukset eivät ole välttämättömiä liittymän toimittamiseksi asiakkaille, koska liittymä voidaan toteuttaa myös radiolinkillä ja tarvittavat laitteet voidaan irrottaa toisen asiakkaan liittymässä tapahtuvaa uudelleenkäyttöä varten.
RSL Com toteaa vastineessaan myös, että asiakas voi yhtiön palvelujen käytöstä huolimatta edelleen käyttää Soneran liittymää ja muita Soneran tarjoamia telepalveluja, esimerkiksi paikallispuhelupalvelua ja kotimaan kaukopuhelupalvelua. Asiakas voi halutessaan käyttää myös Soneran ulkomaanpuhelupalveluja. Näin ollen liittymän toimittamisen mahdolliset kustannukset eivät käy hyödyttömiksi, vaikka asiakas siirtyisi käyttämään toisen operaattorin ulkomaanpuhelupalveluja.
Soneran lisäselvitykset
Kilpailuvirasto esitti 12.11.1998 päivätyssä kirjeessä kannanoton, jossa katsottiin, että Soneran telepalvelusopimuksiin sisältyy kilpailua rajoittavia ehtoja. Virasto kiinnitti erityistä huomiota sopimusten irtisanomisehtojen epäselvyyteen sekä sopimuksen kestoon ja palvelujen käytön määrään sidottujen alennusten kilpailua rajoittaviin vaikutuksiin. Virasto katsoi myös, että yrityksillä tulee olla mahdollisuus solmia toistaiseksi voimassa oleva telepalvelusopimus. Lisäksi virasto totesi, että liittymän hinnoittelua ei tule sitoa telepalveluiden käytön hinnoitteluun tilanteessa, jossa telepalveluja tarjoava yritys hallitsee alueensa tilaajayhteyksiä.
Sonera toteaa 4.12.1998 päivätyssä vastineessaan, että asiakas solmii telepalvelusopimuksen vapaaehtoisesti, valitsee siihen tarvitsemansa tuotteet ja määrittelee sopimuksen pituuden. Soneran mukaan asiakkaat ovat käytännössä irtisanoneet telepalvelusopimuksen yksittäisen komponentin tai yksittäisiä komponentteja. Sonera ei ole tällöin vaatinut sopimusrikkomuksen perusteella vahingonkorvausta asiakkailta. Osittainen irtisanominen ei ole myöskään vaikuttanut muiden palvelujen tai tuotteiden hintoihin ja sopimus on muilta osin jatkunut entisillä ehdoilla. Asiakas on voinut myös jälkikäteen hankkia lisää haluamiaan tuotteita. Sonera toteaa kuitenkin olevansa Kilpailuviraston niin vaatiessa valmis selkeyttämään osittaista irtisanomista koskevia ehtoja telepalvelusopimuksissaan. Soneran tulkinnan mukaan määräaikaisten sopimusten ennenaikaisesta irtisanomisesta aiheutuvien kustannusten ja tulonmenetysten hyvittämisestä voidaan sopia, jos irtisanomisen mahdollisuus ja seuraukset on sopimuksessa selkeästi ilmoitettu.
Sonera katsoo, että sen telepalvelusopimuksiin ei liity kilpailua rajoittavaa sitomista, koska asiakas voi valita sopimukseen mukaan otettavaksi ne palvelut, joita tarvitsee. Soneran mukaan asiakkaat haluavat oma-aloitteisesti hankkia kaikki hyödykkeet samalta yritykseltä. Soneran mielestä kilpailunrajoituslain vastaisena ei voida pitää sitä, että asiakas sitoutuu ohjaamaan puhelunsa tietyn operaattorin verkkoon ja että kyseinen sopimus on määräaikainen.
Sonera ilmoittaa tulkitsevansa Kilpailuviraston liittymän ja telepalvelun hinnoittelun sitomista koskevaa kannanottoa siten, että niillä alueilla, joilla Soneralla on määräävä markkina-asema paikallisteletoiminnassa, telepalvelujen käytön hinnoittelua ei tule sitoa liittymän hinnoitteluun. Sonera toteaa, että se ei ole sitonut liittymän hinnoitteluun kauko- ja ulkomaanpuhelupalveluita. Sonera pitää kuitenkin edelleen oman toimintansa ja uusien alueiden paikalliskilpailun kannalta merkittävänä sitä, että se kykenee kattamaan asiakkaaseen kohdistuvat investointinsa.
Sonera toistaa myös jo aiemmin esittämänsä näkemyksen siitä, että se sitoutuu tarvittaessa poistamaan sopimuskausialennukset. Sonera toteaa olevansa valmis poistamaan sopimusajan perusteella määräytyvät alennukset kauko- ja ulkomaanpuheluiden hinnoittelusta siten, että uusille asiakkaille ei sovelleta tällaisia alennuksia ja nykyisten asiakkaiden sopimuksia uusittaessa tällaisia alennuksia ei myönnetä. Koska muutoksen tekeminen vaatii muutoksia Soneran sopimusehtoihin ja laskutusjärjestelmiin, Sonera esittää kuuden kuukauden siirtymäaikaa Kilpailuviraston lopullisen päätöksen päivämäärästä, kuitenkin aikaisintaan 1.7.1999. Sonera katsoo myös, että sopimusaikaan sidottuja alennuksia ei ole tarpeen poistaa voimassa olevista sopimuksista.
Soneran mukaan toistaiseksi voimassa olevien sopimusten yleinen käyttäminen aiheuttaa ongelmia Soneran verkkokapasiteettisuunnittelulle. Lisäksi Soneralle aiheutuu telepalvelusopimuksia valmisteltaessa kustannuksia asiakasratkaisun suunnittelussa, laskutuksen järjestämisessä ynnä muissa asiakassuhteen luomiseen liittyvissä toiminnoissa. Sonera ehdottaa, että asiakkaalle annetaan mahdollisuus solmia toistaiseksi voimassa oleva telepalvelusopimus ja vaihtoehtoisesti määräaikainen sopimus. Asiakas saa kuitenkin hintaedun siitä, että hän solmii määräaikaisen telepalvelusopimuksen. Toistaiseksi voimassa olevan sopimuksen tehneen asiakkaan maksamat hinnat olisivat siten jonkin verran korkeammat kuin määräaikaisen sopimuksen tehneen asiakkaan, jolla on samat volyymit. Lisäksi Sonera katsoo, että sillä ei ole palvelujen käytön tavoitemäärään sidottuja alennuksia eikä yhtiön sopimuskäytäntöön ole siten tarpeen tehdä tältä osin muutoksia.
Kilpailuvirasto täsmensi kilpailuoikeudellista arviotaan Soneralle 12.2.1999 lähettämässään kirjeessä. Sonera toisti kyseiseen kirjeeseen 11.3.1999 antamassaan vastineessa valmiutensa poistaa sopimuskauden pituuden perusteella määräytyvät alennukset. Samoin se totesi olevansa valmis muuttamaan telepalvelusopimustensa ehtoja siten, että niistä ilmenee selkeämmin seuraukset tilanteissa, joissa asiakas irtisanoo ennenaikaisesti määräaikaisen telepalvelusopimuksen kokonaan tai osittain. Sonera ilmoitti toimittavansa myöhemmin Kilpailuviraston kommentoitavaksi hinnasto- ja sopimusehtoluonnokset ennen niiden voimaansaattamista.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Soneran asema markkinoilla
Liikenneministeriö toteaa 24.6.1998 antamassaan päätöksessä (dno 4375/32/98), että Soneralla on telemarkkinalain mukainen huomattava markkinavoima paikallisessa teletoiminnassa kiinteissä televerkoissa niillä toimialueilla, joilla Posti- ja telelaitoksella oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Ministeriö toteaa, että Soneran markkinaosuus kyseisessä toiminnassa on yli 90 prosenttia. Ministeriö katsoo, että Soneralla on em. alueilla mahdollisuus vaikuttaa markkinoiden toimintaehtoihin myös tarjotessaan sellaisia telepalveluita, joita käytetään kiinteiden televerkkojen tilaajayhteyksien kautta. Näitä ovat erityisesti kaukotelepalvelut ja kansainväliset telepalvelut. Ministeriö kiinnittää päätöksessään huomiota myös Soneran huomattaviin taloudellisiin voimavaroihin sekä siihen, että yhtiö toimii kaikilla televiestinnän aloilla, minkä vuoksi sillä on mahdollisuus ristiinsubventointiin eri televiestinnän osa-alueiden välillä helpommin kuin muilla teleyrityksillä. Muiden kuin perinteisten toimialueidensa paikallisteletoiminnassa Soneran osuus on alle 10 prosenttia.
Soneran markkinaosuus kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisessa teletoiminnassa on yhtiön perinteisillä toimialueilla niin korkea, että sillä voidaan Kilpailuviraston käsityksen mukaan todeta olevan määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi Sonera hallitsee perinteisen toimialueensa kiinteää verkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna. Kilpailuvirasto katsoo kuitenkin, että kilpailuolosuhteet paikallisessa teletoiminnassa eivät ole kaikkien asiakkaiden osalta samanlaiset. Telepalveluja hankkivat suuret yritykset voivat yleensä kilpailuttaa telepalveluja tarjoavia yrityksiä, koska niiden tarvitsemien palvelujen volyymi on niin suuri, että kilpailevien teleoperaattoreiden kannattaa useissa tapauksissa yhdistää tällainen yritys omaan televerkkoonsa rakentamalla kyseiselle asiakkaalle rinnakkainen, alueen perinteisen operaattorin verkosta riippumaton tilaajayhteys. Tällaiset yritykset on tällä hetkellä erotettavista muista telepalvelujen tarvitsijoista helpoimmin liittymätyypin perusteella.
Kilpailuvirasto katsoo, että yritykset voivat yleensä hankkia paikallistelepalveluja myös muilta kuin alueella perinteisesti toimineelta teleoperaattorilta, mikäli ne tarvitsevat liittymän, jonka datasiirtonopeus on vähintään 2 megabittiä sekunnissa (2 Mbit/s -liittymä)[…]4. 2 Mbit/s-liittymällä tarkoitetaan tässä päätöksessä liittymää, jossa kyseinen siirtonopeus toimii molempiin suuntiin. Kyseessä eivät siten ole esimerkiksi erilaiset DSL-tekniikkaa hyödyntävät liittymätyypit, joiden avulla kaikille asiakkaille voidaan tarjota olemassa olevia kuparikaapeleita käyttämällä liittymiä, joiden datasiirtonopeus saattaa olla asiakkaaseen päin jopa useita megabittejä sekunnissa. Asiakkaalta poispäin DSL-tekniikkaa hyödyntävien liittymien siirtonopeus on kuitenkin pienempi kuin 2 Mbit/s -liittymissä.
Yritysten, jotka tarvitsevat edellä takoitettuja 2 Mbit/s -liittymiä, kilpailuolosuhteet poikkeavat paikallisessa teletoiminnassa siinä määrin muista asiakkaista, että ne voidaan erottaa omaksi markkinakseen. Kilpailuvirasto katsoo, että Soneralla ei ole tällaisten yritysten telepalveluiden toimittajana määräävää markkina-asemaa perinteisten toimialueidensa paikallisessa teletoiminnassa. Soneralla on kuitenkin kaikkiin muihin asiakkaisiin nähden (yritykset ja kotitaloudet) kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa niillä alueilla, joilla Posti- ja telelaitoksella oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
Kilpailuvirasto katsoo kuitenkin, että Soneralla on merkittävää markkinavoimaa myös perinteisten toimialueidensa edellä mainittuihin suuriin asiakkaisiin nähden. Tämä johtuu siitä, että rinnakkaisten tilaajayhteyksien rakentamisesta aiheutuu aina kustannuksia eikä kilpailevaan verkkoon investoiminen ole välttämättä kannattavaa taajamien ulkopuolella. Lisäksi vain suurimmilla teleoperaattoreilla on taloudellisia mahdollisuuksia rakentaa merkittävässä määrin rinnakkaista verkkoa, minkä vuoksi kilpailu suurten asiakkaiden paikallisteleliikenteestä käydään vain harvojen yritysten välillä.
Liikenneministeriö katsoo edellä mainitussa päätöksessään, että Soneralla on telemarkkinalain mukainen huomattava markkinavoima myös matkaviestinnässä, kaukotelepalveluissa ja kansainvälisessä teletoiminnassa. Soneran osuus kaukoteletoiminnassa on päätöksen mukaan koko maassa noin 41 prosenttia. Kansainvälisessä teletoiminnassa Soneran markkinaosuuden todetaan olleen yli 60 prosenttia. Soneran listalleottoesitteen mukaan yhtiön osuus ulkomaanpuheluista oli elokuun 1998 lopussa noin 56 prosenttia ja kaukopuheluista 39 prosenttia. Kaukoteletoiminnassa suurin yritys on Finnet-ryhmän Kaukoverkko Ysi Oy, jonka osuus kyseisistä markkinoista on noin 55 prosenttia. Ulkomaanpuhelujen tarjonnassa Sonera sen sijaan on edelleen suurin operaattori.
Kun otetaan huomioon kauko- ja ulkomaanpuhelujen tarjonnassa viime vuosina tapahtunut kehitys, muun muassa uusien yritysten alalle tulo ja Soneran markkinaosuuden lasku, Soneran ei voida katsoa olevan määräävässä markkina-asemassa kauko- tai ulkomaanpuhelujen tarjonnassa. Soneralla on kuitenkin kyseisten palvelujen tarjoajana markkinavoimaa, jonka avulla sen on mahdollista rajoittaa kilpailua. Kilpailuvirasto on sen sijaan aiemmissa päätöksissään5 katsonut, että Soneralla on ollut määräävä markkina-asema matkaviestinmarkkinoilla.
Sopimussuhteiden yleinen arviointi
RSL Comin toimenpidepyynnössä mainitut ongelmat liittyvät teleyritysten ja yritysasiakkaiden välisiin telepalvelusopimuksiin, joten kyseessä ovat elinkeinonharjoittajien väliset sopimussuhteet. Kilpailunrajoituslakia voidaan soveltaa elinkeinonharjoittajien välisiin sopimuksiin, mikäli niihin liittyy lain 4-7 §:ien perusteella kiellettyjä määräyksiä tai mikäli niillä on lain 9 §:n perusteella vahingolliseksi katsottavia vaikutuksia kilpailun toimivuuteen. Kilpailunrajoituslain vastaiset sopimuskohdat ovat lain 18 §:n perusteella siviilioikeudellisesti pätemättömiä. Muissa tapauksissa sopimusten tulkintaan liittyvissä ongelmissa on kyse riita-asiasta, jota käsitellään normaalien sopimusoikeudellisten periaatteiden mukaisesti eikä kilpailunrajoituslain nojalla.
Kilpailuvirasto on todennut, että telepalvelusopimusten tulkintaan liittyneet ongelmat näyttävät johtuneen joissakin tapauksissa siitä, että yritykset eivät ole sopimuksia solmiessaan osanneet arvioida määräaikaiseen sopimukseen liitettyjen erilaisten ehtojen merkitystä. Erityisesti jonkin sopimukseen sisällytetyn palvelun irtisanomisen edellytykset näyttävät olleen epäselviä. Tämä saattaa johtua osin siitä, että uusien telepalveluja tarjoavien yritysten markkinoille tulo ei välttämättä ole ollut sopimusta solmittaessa ennakoitavissa, jolloin asiakkaalla ei ole ollut tarvetta selvittää irtisanomisehtoja. Telepalvelusopimusten ehtojen selkeyttäminen ja sopimusten läpinäkyvyyden parantaminen saattaa Kilpailuviraston käsityksen mukaan jo sinänsä poistaa monia sopimusten tulkintaan liittyneitä ongelmia. Virasto on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että ulkomaanpuhelujen siirtyminen toiselle operaattorille ei sinänsä merkitse koko puhelinpalvelusopimuksen irtisanomista eivätkä esimerkiksi liittymään tehdyt investoinnit jää tällaisessa tapauksessa hyödyntämättä. Tällaisen osittaisen irtisanomisen mahdollisuus ja seuraukset tulisi selvittää asiakkaalle jo sopimusta solmittaessa.
Telepalvelujen sitominen
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt Soneran telepalvelusopimuksia6 arvioidessaan huomiota siihen, että useiden erilaisten telepalvelujen liittäminen samaan sopimukseen saattaa olla asiakkaiden sitomista. Sidonta on kilpailunrajoitus, jossa hyödyke myydään tai ostetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin hyödykkeen samalta elinkeinonharjoittajalta. Sidontaa edellyttävällä elinkeinonharjoittajalla on oltava riittävästi markkinavoimaa sidontatuotteen markkinoilla voidakseen pakottaa ostajan hankkimaan sidotun tuotteen. Lisäksi sitomista vaativan elinkeinonharjoittajan on kyettävä menettelyn avulla hankkimaan markkinavoimaa sidotun tuotteen markkinoilla, jotka ovat erotettavissa sidontatuotteen markkinoista. Sitomisena ei kuitenkaan pidetä sitä, että asiakas ostaa oma-aloitteisesti useita eri hyödykkeitä samalta yritykseltä.
Jos sitomista harjoittava yritys on määräävässä markkina-asemassa, sitova menettely saattaa olla kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan vastaista hyvään kauppatapaan perustumattomien asiakkaan toimintavapautta rajoittavien ehtojen käyttämistä. Muissa tapauksissa sitomista arvioidaan lain 9 §:n nojalla. Tämän säännöksen perusteella arvioidaan sitä, onko sitominen vaikuttanut terveen ja toimivan kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla kyseessä olevan toimialan kilpailuolosuhteisiin. Sitomista ja sen kilpailua rajoittavia vaikutuksia tarkastellaan aina tapauskohtaisesti, sillä sitominen saattaa johtua teknisesti tai taloudellisesti perustelluista syistä, kuten esimerkiksi hyödykkeen käyttöön liittyvistä turvallisuussyistä tai kustannussäästöistä. Lisäksi usean hyödykkeen samanaikainen hankkiminen saattaa olla asiakkaan edun mukaista.
Telepalvelujen markkinoille on tullut uusia yrityksiä, jotka tarjoavat yleensä vain joitakin tuotteita tai palveluja. Tällaisessa tilanteessa jonkin keskeisen tuotteen tai palvelun markkinoilla määräävän aseman tai muutoin merkittävän markkina-aseman saavuttanut yritys saattaa pyrkiä puolustamaan sitovien sopimusten avulla asemaansa. Sitomisen avulla voidaan siten yhtäältä säilyttää kilpailuetu eli määräävä tai muutoin merkittävä markkina-asema ja toisaalta sen avulla voidaan sulkea kilpailijoita pois liiketoimista sidottujen asiakkaiden kanssa. Mikäli sitomisen ainoa tarkoitus on kilpailun rajoittaminen ilman, että järjestelyllä saadaan aikaan vastaavia tehokkuusetuja, kyseessä on määräävän markkina-aseman väärinkäyttö tai kilpailunrajoituslain 9 §:n vastainen vahingollinen kilpailunrajoitus.
Kilpailuviraston Soneralta saamien selvitysten perusteella itse sopimuksentekotilanteeseen ei näytä Soneran tarjoamissa telepalvelusopimuksissa liittyvän kilpailunrajoituslain vastaista sitomista, koska asiakas saa sisällyttää sopimukseensa ne tuotteet ja palvelut, joita pitää tarpeellisina. Asiakas voi siten sisällyttää sopimukseensa esimerkiksi paikallis- ja kaukopuhelut, mutta jättää ulkomaanpuhelut sopimuksen ulkopuolelle.
Telepalvelujen hinnoitteluun liittyvät kilpailunrajoitukset
Kahden erillisen hyödykkeen sitomisen lisäksi sitovia vaikutuksia voidaan saada aikaan hinnoittelulla. Kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaisena sitomisena voidaan pitää muun muassa alennusjärjestelmiä, joiden seurauksena on asiakkaan keinotekoinen sitominen myyjään. Sitomista vastaaviin vaikutuksiin johtaa esimerkiksi uskollisuusalennusten käyttö. Tällöin asiakkaalle annetut alennukset riippuvat siitä, keskittääkö tämä pääosan hankinnoistaan määräävässä asemassa olevalle yritykselle. Uskollisuusalennuksiin voidaan rinnastaa myös sellaisten ennalta määrättyjen myyntitavoitteiden asettaminen, joiden perusteella asiakkaiden saamat alennukset määräytyvät. Uskollisuusalennukset eroavat hyväksyttävistä paljousalennuksista siinä, että niitä ei yleensä lasketa kunkin ostoerän yhteydessä, vaan ne todetaan jälkikäteen. Toisaalta myös paljousalennukset saattavat olla määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä, jos ne eivät perustu todellisiin kustannussäästöihin tai muihin selviin alennusperusteisiin ja jos alennuksia käytetään joitakin asiakkaita syrjivästi.
Kilpailuvirasto on todennut, että Sonera myöntää asiakkailleen määräaikaisten sopimusten keston perusteella laskettavia alennuksia. Asiakkaan saama alennus on sitä suurempi, mitä pidempi on sopimuksen kesto. Esimerkiksi Vipgate-asiakas, jonka kaukopuheluiden veroton laskutus on 500 markkaa kuussa, on saanut yhden vuoden pituisen kaukopuhelusopimuksen perusteella puheluistaan kahden prosentin alennuksen, kun vastaava alennus kolmen vuoden pituisessa sopimuksessa on ollut viisi prosenttia (hinnasto 17.4.1998). Vastaavasti Skaala-Yrityksen teleratkaisu -sopimuksen solminut yritys, jonka kaukopuheluiden veroton arvo on ollut 6000 markkaa vuodessa, on saanut yhden vuoden sopimuksesta kahden prosentin alennuksen ja kolmen vuoden sopimuksesta viiden prosentin alennuksen (hinnasto 1.9.1998).
Kilpailuvirasto katsoo, että Soneran soveltamat sopimuskausialennukset voidaan rinnastaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettäviin tavoitealennuksiin. Soneran sopimuskausialennuksia voidaan tarkastella kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella niissä asiakasryhmissä ja niillä alueilla, joilla Soneralla on määräävä asema paikallisessa teletoiminnassa. Kilpailuviraston mielestä kilpailua rajoittavina ei voida pitää edellä mainituilla markkinoilla pelkästään paikallispuheluista annettuja telepalvelusopimuksen kestoon sidottuja alennuksia, vaan myös ulkomaan- ja kaukopuhelujen hinnoitteluun liittyviä vastaavia alennuksia.
Kilpailuvirasto katsoo, että kauko- ja ulkomaanpuhelujen tarjoaminen liittyy niin läheisesti paikallisteletoimintaan, jossa Soneralla on perinteisillä toimialueillaan useimpiin asiakkaisiinsa nähden määräävä markkina-asema, että asiakkaat eivät useinkaan pidä kyseisiä palveluja toisistaan riippumattomina. Lähes kaikki asiakkaat tarvitsevat paikallispuhelupalvelujen ohella myös kauko- ja ulkomaanpuheluja, minkä vuoksi kaikkia telepalveluja tarjoavilla yrityksillä on mahdollisuus sitoa kyseiset palvelut toisiinsa. Ulkomaan- ja kaukopuhelumarkkinoita hallitsevatkin edelleen perinteiset teleoperaattorit tai niiden omistamat yritykset. Kilpailuvirasto on ottanut asiaa tarkastelleessaan huomioon myös Euroopan yhteisöjen komission näkemyksen7 siitä, että telealalla markkinat ovat yleensä kiinteästi yhteydessä toisiinsa. Tällöin on komission mukaan mahdollista, että teletoiminnan harjoittaja, joka on hyvin merkittävässä asemassa ainakin yhdellä toisiinsa yhteydessä olevista markkinoista, on määräävässä markkina-asemassa kyseisillä markkinoilla kokonaisuutena tarkasteltuna.
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitetyn perusteella, että Sonera voi telepalvelusopimusten kaltaisia kokonaisratkaisuja tarjotessaan vaikuttaa paikallisen teletoiminnan määräävän markkina-aseman avulla kauko- ja ulkomaanpuhelujen markkinoiden toimintaan, vaikka sillä ei ole määräävää asemaa kyseisillä markkinoilla erikseen tarkasteltuna. Soneran myöntämillä sopimuskausialennuksilla on siten asiakkaita sitovia vaikutuksia myös kauko- ja ulkomaanpuhelumarkkinoilla, minkä vuoksi kyseisiä alennuksia on pidettävä kokonaisuudessaan kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 ja 4 kohtien tarkoittamana määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto on lisäksi tarkastellut Soneran ja suurten asiakkaiden välisiin telepalvelusopimuksiin sisältyviä sopimuskausialennuksia kilpailunrajoituslain 9 §:n perusteella. Kilpailuneuvosto on todennut Kustannusosakeyhtiö Otavan markkina-asemaa koskevassa päätöksessään8, että EY:n kilpailuoikeudesta poiketen markkinavoiman yksipuoliseen väärinkäyttöön on mahdollista puuttua määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä koskevien normien ohella myös kilpailunrajoituslain 9 §:n sisältämän yleislausekkeen perusteella. Lain 9 §:ää voidaan kilpailuneuvoston mukaan soveltaa silloin, kun kilpailunrajoituksesta epäillyllä yrityksellä on markkinavoimaa, mutta sitä ei ole riittävästi määräävän aseman toteamiseksi. Vaikka Soneralla ei olekaan edellä todetun perusteella määräävää markkina-asemaa sellaisiin asiakkaisiin nähden, jotka tarvitsevat vähintään 2 Mbit/s -liittymän, sillä on näihin asiakkaisiin nähden merkittävää markkinavoimaa. Kilpailuvirasto katsoo siten, että sopimuskauden pituuden perusteella määräytyvillä alennuksilla on suurten asiakkaiden kohdalla samanlaisia sitovia vaikutuksia, joita virasto tarkasteli edellä kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella. Sopimuskauden pituuden perustella määräytyvät alennukset sitovat keinotekoisesti myös suuria asiakkaita, koska näiden on sopimuskausialennukset saadakseen oltava Soneran asiakkaana tietty aika. Samalla kilpailevien yritysten alalle tulo vaikeutuu. Sopimusten määräaikaisuus vahvistaa sitovaa vaikutusta. Sopimuskausialennuksilla on siten kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittamia vahingollisia vaikutuksia kilpailun toimivuuteen paikallis-, kauko- ja ulkomaanpuhelupalveluiden tarjonnassa.
Soneran telepalvelusopimuksiin sisältyy sopimuskausialennusten ohella myös volyymialennuksia. Kilpailuvirasto on todennut Soneran telepalvelusopimuksia koskevien hinnastojen perusteella, että Soneran volyymialennukset eivät näytä perustuvan palvelujen käytön määrää koskeviin tavoitteisiin, vaan asiakkaiden todelliseen puheluvolyymiin. Virastolle toimitettujen alennustaulukoiden mukaan Vipgate-sopimusten volyymialennukset lasketaan yhden kuukauden toteutuneen verottoman laskutuksen perusteella. Skaala-sopimuksissa volyymialennukset määräytyvät yhden vuoden verottoman laskutuksen perusteella. Kyseisiä volyymialennuksen laskentajaksoja ei voida pitää niin pitkinä, että ne sitoisivat asiakkaita kilpailunrajoituslain 7 tai 9 §:ien vastaisesti. Kilpailuvirastolla ei näin ollen ole tarvetta puuttua Soneran paikallis-, kauko- ja ulkomaanpuheluista myöntämiin volyymialennuksiin.
Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että sillä ei ole tällä hetkellä tarvetta puuttua Soneran telepalvelusopimusten ehtoihin yhtiön perinteisten toimialueiden ulkopuolella. Liikenneministeriön Soneran huomattavaa markkinavoimaa koskevan päätöksen mukaan yhtiön osuus muiden kuin perinteisten toimialueidensa paikallisteletoiminnassa on alle 10 prosenttia. Tämän vuoksi Soneran asema ei ole näiden alueiden paikallisteletoiminnassa niin vahva, että edellä todettujen arvioiden voitaisiin katsoa soveltuvan muiden kuin Soneran perinteisten toimialueiden kilpailuolosuhteiden arviointiin. Virasto voi kuitenkin ottaa Soneran telepalvelusopimukset tältä osin uudelleen käsiteltäväksi, mikäli sopimuksiin havaitaan liittyvän ehtoja, jotka rajoittavat kilpailua kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittamalla tavalla. Sonera saattaa pyrkiä sitomaan asiakkaita lain 9 §.n vastaisesti esimerkiksi kauko- ja ulkomaanpuhelumarkkinoilla saavuttamansa markkinavoiman avulla.
Palvelusopimusten määräaikaisuus
RSL Com on pitänyt toimenpidepyynnössään telepalvelusopimusten määräaikaisuutta jo sinänsä kilpailua rajoittavana. Sonera on puolestaan katsonut, että ns. uusilla alueilla, joilla se joutuu yritysasiakkaita saadakseen rakentamaan omia, kokonaan uusia tilaajayhteyksiä, sopimusten määräaikaisuudella voidaan turvata liittymiin tehdyt investoinnit ja edistää paikallistelekilpailun lisääntymistä. Kilpailuviraston käsityksen mukaan uusien liittymien rakentamisen vaatimiin investointeihin sisältyy aina liiketoimintariski. Riski liittymien käyttämättä jäämisestä on viime vuosina lisääntynyt kilpailun kiristymisen myötä. Tämä ei ole kuitenkaan peruste sille, että asiakasta vaaditaan sitoutumaan pitkiin telepalvelusopimuksiin.
Erittäin pitkät sopimukset ovat omiaan sitomaan asiakkaita ja jäykistämään markkinoiden rakennetta. Kilpailuviraston saamien selvitysten mukaan yrityksille tarjottavien telepalvelusopimusten kestoajat ovat kuitenkin viime aikoina lyhentyneet. Tämä näyttää johtuvan pääasiassa siitä, että yritykset eivät ole halunneet sitoutua pitkiin sopimuksiin. Esimerkiksi Soneran listalleottoesitteen mukaan Vipgate-sopimukset ovat yleensä voimassa 12-18 kuukautta. Uusimpien sopimusten kestoajat ovat vielä tätäkin lyhyempiä. Telepalvelusopimusten keskimääräisen kestoajan lyheneminen ei tue käsitystä siitä, että kestoltaan pitkä määräaikainen sopimus olisi edellytys liittymiin tehtäville investoinneille. Kilpailuvirasto ei ole saanut osoituksia myöskään siitä, että paikalliskilpailun lisääntyminen edellyttäisi pitkiä määräaikaisia sopimuksia.
Kilpailuvirasto on kuitenkin todennut, että telepalvelusopimusten keskimääräistä kestoaikaa ei voida pitää erityisen pitkänä. Lisäksi yrityksillä näyttää olevan mahdollisuus vaikuttaa solmimiensa sopimusten kestoon. Yrityksillä ei myöskään liene halukkuutta jatkuvasti kilpailuttaa telepalvelujen tarjoajia, vaan mahdollinen kilpailuttaminen tehdään määräajoin, esimerkiksi kerran vuodessa. Kilpailuvirasto ei siten pidä tarpeellisena erikseen puuttua telepalvelusopimusten määräaikaisuuteen. Toisaalta virasto huomauttaa, että erityisesti sellaisilla yrityksillä, joihin nähden Soneralla on määräävä markkina-asema, tulee olla mahdollisuus halutessaan solmia toistaiseksi voimassa oleva palvelusopimus, joka voidaan tarvittaessa irtisanoa. Yrityksillä saattaa myös olla tarve solmia eri telepalvelujen osalta eri pituisia sopimuksia, jättää joitakin palveluja pois sopimuksesta tai irtisanoa sopimus osittain.
Ohjelmointeihin liittyvät ongelmat
Telepalvelusopimusten tarkastelun yhteydessä on viitattu ongelmiin paikalliskeskusten ja vaihteiden ohjelmoinneissa ja estojen purkamisessa. Kilpailuvirasto katsoo, että tällaiset ongelmat liittyvät telepalvelusopimusten sisällön tulkintaa, erityisesti irtisanomismenettelyä, koskeviin epäselvyyksiin. Ongelmat tulevat todennäköisesti poistumaan, kun sopimusten sisältöä selkeytetään ja läpinäkyvyyttä parannetaan. Kilpailuvirasto ei tämän vuoksi pidä tarpeellisena arvioida ohjelmointeja koskevia ongelmia kilpailunrajoituslain nojalla tässä päätöksessä.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt RSL Com Finland Oy:n toimenpidepyynnön perusteella sitä, sisältyykö Soneran yritysasiakkaille tarjoamiin telepalvelusopimuksiin kilpailua rajoittavia ehtoja.
Kilpailuvirasto katsoo, että Soneralla on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa niillä alueilla, joilla Posti- ja telelaitoksella oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka, kaikkiin sellaisiin asiakkaisiin nähden, joiden tarvitsema tietoliikennekapasiteetti on niin pieni, että ne eivät tarvitse liittymää, jonka datasiirtonopeus on kaksi megabittiä sekunnissa (2 Mbit/s -liittymä). Asiakkaat, joiden tarvitseman liittymän datasiirtonopeus on vähintään kaksi megabittiä sekunnissa voivat sen sijaan useissa tapauksissa hankkia Soneran perinteisillä toimialueilla paikallistelepalveluja myös muilta kuin Soneralta. Tämän vuoksi Soneralla ei voida katsoa olevan määräävää markkina-asemaa perinteisten toimialueidensa paikallisessa teletoiminnassa tässä asiakasryhmässä. Soneralla on kuitenkin näihinkin asiakkaisiin nähden perinteisillä toimialueillaan merkittävää markkinavoimaa.
Kilpailuvirasto on selvityksissään todennut, että Sonera myöntää asiakkailleen määräaikaisten telepalvelusopimusten keston perusteella määräytyviä alennuksia. Asiakkaan saama alennus on sitä suurempi, mitä pidempi on sopimuksen kesto. Kilpailuvirasto katsoo, että tällaiset sopimuskausialennukset voidaan rinnastaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidettäviin tavoitealennuksiin. Soneran sopimuskausialennuksia voidaan tarkastella kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella niissä asiakasryhmissä ja niillä alueilla, joilla Soneralla on määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa. Näillä markkinoilla kilpailua rajoittavana ei voida Kilpailuviraston mielestä pitää pelkästään paikallispuheluista annettuja sopimuksen kestoon sidottuja alennuksia, vaan myös ulkomaan- ja kaukopuhelujen hinnoitteluun liittyviä vastaavia alennuksia. Soneran sopimuskausialennuksia on siten pidettävä kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 ja 4 kohtien vastaisina sitovina alennuksina.
Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että sopimuskauden pituuden perusteella määräytyvillä alennuksilla on myös suurten asiakkaiden kohdalla (vähintään 2 Mbit/s -liittymä) kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittamia vahingollisia vaikutuksia kilpailun toimivuuteen telepalveluiden tarjonnassa. Kilpailuvirasto ei ole sen sijaan saanut osoituksia siitä, että Soneran paikallis-, kauko- ja ulkomaanpuheluista myöntämillä volyymialennuksilla olisi sitovia vaikutuksia.
Kilpailuvirasto ei ole myöskään havainnut, että itse sopimuksentekotilanteeseen sisältyisi Soneran tarjoamissa telepalvelusopimuksissa kilpailunrajoituslain vastaista sitomista, koska asiakas saa sisällyttää sopimukseensa ne tuotteet ja palvelut, joita pitää tarpeellisina. Kilpailuvirasto on kuitenkin pitänyt tarpeellisena, että Sonera selkeyttää tarjoamiensa telepalvelusopimusten irtisanomisehtoja erityisesti sopimuksen osittaisen irtisanomisen osalta. Virasto on myös katsonut, että yrityksillä, joihin nähden Soneralla on määräävä markkina-asema, tulee olla mahdollisuus halutessaan solmia toistaiseksi voimassa oleva telepalvelusopimus, joka voidaan tarvittaessa irtisanoa. Kilpailuvirasto ei ole sen sijaan pitänyt Soneran tarjoamien telepalvelusopimusten määräaikaisuutta sinänsä kilpailua rajoittavana. Virasto ei ole myöskään pitänyt tarpeellisena tarkastella tässä päätöksessä vaihde- ja paikalliskeskusohjauksissa esiintyneitä ongelmia erillisenä kilpailuoikeudellisena kysymyksenä.
Sonera on ilmoittanut olevansa tarvittaessa valmis poistamaan sopimusajan pituuden perusteella määräytyvät alennukset telepalvelusopimuksiin sisällytettyjen puheluiden hinnoittelusta siten, että uusille asiakkaille ei sovelleta tällaisia alennuksia ja nykyisten asiakkaiden sopimuksia uusittaessa tällaisia alennuksia ei myönnetä. Lisäksi Sonera esittää muutosten tekemiseen kuuden kuukauden siirtymäaikaa Kilpailuviraston lopullisen päätöksen päivämäärästä. Sonera on myös todennut, että se aikoo selkeyttää telepalvelusopimustensa irtisanomisehtoja erityisesti sopimusten osittaisen irtisanomisen osalta. Lisäksi Sonera on ilmoittanut olevansa valmis tarjoamaan määräaikaisten telepalvelusopimusten ohella myös toistaiseksi voimassa olevia sopimuksia.
Kilpailuvirasto pitää Soneran ehdotuksia sopimuskausialennusten poistamista koskevista järjestelyistä hyväksyttävinä ottaen huomioon Soneran virastoon toimittamat telepalvelusopimusten keskimääräisiä kestoaikoja koskevat selvitykset. Puuttuminen solmittuihin sopimusehtoihin kesken sopimuskauden ei siten ole Kilpailuviraston mielestä kilpailun turvaamiseksi tässä tapauksessa perusteltua, vaikka sopimuksiin voidaan katsoa liittyvän kilpailunrajoituslain 7 §:n vastaisia alennuksia. Kilpailuvirasto ei tämän vuoksi pidä myöskään kilpailunrikkomismaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta perusteltuna eikä tee kilpailunrajoituslain 8 §:n tarkoittamaa esitystä kilpailuneuvostolle.
Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että sillä ei ole tarvetta puuttua Soneran telepalvelusopimusten irtisanomisehtoihin, mikäli yhtiö selkeyttää ehtoja sopimuksen osittaisen irtisanomisen osalta esittämällään tavalla.
Soneran on ryhdyttävä soveltamaan uusia sopimusehtoja viimeistään puolen vuoden kuluttua tämän päätöksen päivämäärästä. Kilpailuvirasto edellyttää myös, että Sonera ilmoittaa virastolle kirjallisesti viimeistään 31.12.1999 mennessä, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt telepalvelusopimuksiinsa sisältyvien kilpailunrajoitusten poistamiseksi.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 3 § 2 momentti, 7 § 2 ja 4 kohdat ja 9 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
Alaviitteet:
1 Kilpailuvirasto antaa Helsingin Puhelin Oyj:n käyttämiin telepalvelusopimuksiin sisältyvistä kilpailunrajoituksista erillisen päätöksen diaarinumerolla 122/61/99.
2 Lähteenä RSL Com Finland Oy:n kotisivut, http://www.rslcom.fi
3 Tieto poistettu liikesalaisuutena.
4 Digitaalisissa kanavissa kaistanleveyttä eli kanavan kapasiteettia mitataan bitteinä sekunnissa. Liittymän, jonka kaistanleveys on vähintään 2 Mbit/s, datasiirtonopeus on niin suuri, että voidaan puhua laajakaistaverkosta. Yksi Mbit/s vastaa 106 bittiä sekunnissa.
5 Esimerkiksi Kilpailuviraston päätös 3.6.1998 (dno 738/61/98) koskien sitovaa menettelytapaa matkaviestinnän markkinoilla.
6 Kilpailuviraston arvio koskee Sonera Solutions Oy:n suurille yrityksille tarjoamien Vipgate-sopimusten lisäksi soveltuvin osin myös Soneran yritys- ja kotiratkaisujen pienemmille yrityksille tarjoamia telepalvelusopimuksia, kuten Skaala-Yrityksen teleratkaisua, PK-teleratkaisua ja PK 101/990 -sopimuksia.
7 Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin, kohdat 65-67. EYVL C 265/2, 22.8.1998.
8 Kilpailuneuvoston päätös 25.6.1998 (dno 7/359/97) koskien Kilpailuviraston esitystä kilpailunrajoituksen kieltämisestä kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdan mukaan sekä seuraamusmaksun määräämisestä Kustannusosakeyhtiö Otavalle.