Osapuolet
Alueelliset metsäkeskukset
Toimenpidepyynnön tekijä:
AP Metsä Aapo Palonen, Lammi
Ratkaisu
Toimenpidepyyntö ei anna aihetta toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
Asian vireilletulo
AP Metsä Aapo Palonen on Kilpailuvirastolle 12.9.2006 tekemässään toimenpidepyynnössä katsonut, että Suomessa toimivat metsäkeskukset, jotka perustuvat lakiin metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta 18.12.1995/1474 syyllistyvät kilpailunrajoituslaissa kiellettyyn määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön. Toimenpidepyynnön tekijän mukaan metsäkeskukset muun muassa ovat myyneet tilakohtaista metsäsuunnittelua polkuhinnalla niillä alueilla, missä yrittäjien suunnitteluosuus on noussut. Toimenpidepyynnössä katsotaan myös, että metsäkeskukset ja metsänhoitoyhdistykset luovuttavat metsäsuunnitteluun liittyvää tietoa toisilleen todellisia kustannuksia huomattavasti alemmalla hinnalla ja vaikeuttavat siten alan yksityisten toimijoiden kilpailuasemaa. Toimenpidepyynnön tekijä on lisäksi katsonut, että metsäkeskukset ovat toimineet kilpailunrajoituslain vastaisesti, kun ne ovat sopineet keskenään siitä, millä hinnalla ja ehdoilla ne ottavat muiden alan toimijoiden aineistoa vastaan.
Asiaselostus ja ratkaisun perustelut
Kilpailuvirasto on hankkinut asian johdosta vastineen ja lisäselvityksen Metsäkeskus Häme-Uusimaalta, jonka alueella AP Metsä Aapo Palonen toimii sekä lausunnot maa- ja metsätalousministeriöltä ja Metsätalouden kehittämiskeskus Tapiolta.
Metsäkeskus Häme-Uusimaa on 27.10.2006 antamassaan vastineessa katsonut, että sillä on merkittävä asema metsävaratiedon hankkijana ja metsäsuunnitelmien tuottajana, mutta asema ei ole määräävä, eikä metsäkeskus käytä asemaansa mielestään väärin. Metsäkeskusten tehtävänä on edellä mainitun lain mukaan hoitaa metsien kestävää hoitoa ja käyttöä, niiden monimuotoisuuden säilyttämistä sekä metsätalouden muuta edistämistä koskevia tehtäviä. Metsäkeskuksille myönnetään vuosittain valtionapua. Alueellisen metsävaratiedon keräämiseen käytetään noin yksi kolmasosa koko valtionavusta. Metsäkeskusten tehtäviin lakisääteisesti kuuluva metsävaratiedon hallinta jakaantuu metsävaratiedon keräämiseen ja metsäsuunnitelmien tuottamiseen. Metsävaratiedon kerääminen tehdään valtionavulla. Näin kerätyn metsävaratiedon perusteella metsäkeskukset tuottavat metsänomistajille myytäviä metsäsuunnitelmia. Metsänomistajille myytäviä metsäsuunnitelmia tuottavat myös alan muut toimijat.
Metsäkeskus Häme-Uusimaa pitää toimenpidepyynnössä esitettyä väitettä metsäsuunnittelun polkumyynnistä perusteettomana ja ilmoittaa vastineessaan myyvänsä laatimansa tilakohtaiset metsäsuunnitelmat vahvistetun hinnastonsa mukaan.
Toimenpidepyynnössä esitetty väite, että metsäkeskukset ovat sopineet keskenään siitä, millä hinnalla ja ehdoilla ne ottavat vastaan aineistoa muilta toimijoilta on Metsäkeskus Häme-Uusimaan vastineen mukaan perusteeton ja metsäkeskus vastaa itsenäisesti metsävaratietojen alihankinnasta ja suorasta tietojen ostosta. Metsäkeskukset ovat vastineen mukaan kuitenkin laatineet alihankinnan yhtenäistämiseksi alihankintaa koskevia suosituksia metsäalan eri toimijoiden toivomuksesta.
Metsäkeskus Häme-Uusimaan 29.3.2007 päivätyssä lisäselvityksessä on AP Metsä Aapo Palosen esittämän alihinnoitteluväitteen johdosta kerrottu muun muassa, että metsäkeskus on vuonna 2005 ostanut Paloselta koeluontoisesti noin 150 hehtaarin tilakohtaiset maastotiedot seitsemän euron hehtaarihinnalla. Myöhemmin Palonen on tarjonnut metsäkeskukselle myös muuta hänen ilman metsäkeskuksen toimeksiantoa keräämäänsä tilakohtaista maastotietoa. Metsäkeskus on selvityksensä mukaan ollut kuitenkin valmis maksamaan siitä merkittävästi alhaisemman vain tiedoston koostamisen kustannukset kattavan hinnan, joka selvityksen mukaan on ollut sama, minkä metsäkeskus maksaa ottaessaan vastaan muilta toimijoilta metsävaratietoa tai minkä se saa luovuttaessaan itse valmista metsävaratietoa muille toimijoille.
Maa- ja metsätalousministeriö on 15.1.2007 antanut Kilpailuviraston pyynnöstä asiasta lausunnon. Lausunnossaan ministeriö on todennut, että metsäkeskusten lakisääteisten tehtävien hoitamiseen niille osoitetaan vuosittain varoja valtion talousarviossa. Metsäkeskusten laatimiin tilakohtaisiin metsäsuunnitelmiin ne eivät käytä valtion varoja, mutta valtion rahoituksella kerätty alueellinen metsävaratieto muodostaa tilakohtaisten metsäsuunnitelmien tietopohjan.
Metsäkeskuslain 12 §:n mukaan metsäkeskukset perivät suoritteistaan maksuja, joiden suuruuden määräytymisen yleisten perusteiden osalta noudatetaan valtion maksuperustelakia (150/1992). Metsäkeskuslain 12 §:n 2 momentin mukaan valtion maksuperustelain säännöksistä voidaan kuitenkin poiketa ja liiketaloudellisin perustein hinnoitelluista suoritteita perittäviä maksuja alentaa, jos se on metsätalouden edistämisen, alueellisten seikkojen tai muun erityisen syyn vuoksi tarkoituksenmukaista. Maksujen alentamiseen voidaan käyttää metsäkeskuksille ja kehittämiskeskukselle valtion talousarviossa osoitettua valtion apua ja niiden saamia muita tuloja.
Ministeriön mukaan metsäkeskusten suorittama alueellisen metsävaratiedon keruu on metsäkeskuksen julkinen hallintotehtävä. Kun tätä toimintaa rahoitetaan valtionavustuksella, sillä saattaa olla vaikutuksia tällaiseen aineistoon perustuvien tuotteiden hinnoitteluun ja sitä kautta esimerkiksi yksityisten metsäpalveluyrittäjien asemaan. Järjestely perustuu kuitenkin lainsäädäntöön ja on muun muassa elinkeinopoliittisista syistä harkittu tarkoituksenmukaiseksi. Metsäkeskukset ovat ministeriön mukaan yhtenäistäneet metsävaratietoaineistojen hinnoitteluperiaatteet vuonna 2006 ja ne on otettu käyttöön vuoden 2007 alusta.
Maa- ja metsätalousministeriö toteaa lausunnossaan lopuksi, että metsäkeskuksia valvovana ja tulosohjaavana viranomaisena sen tiedossa ei ole toimia, joilla metsäkeskukset olisivat lainsäädännön vastaisesti vääristäneet kilpailua tai asettaneet uusille markkinoille tulijoille perusteettomia esteitä. Ministeriön näkemyksen mukaan AP Metsä Aapo Palosen toimenpidepyyntö ei sen osalta anna aihetta enempiin toimenpiteisiin.
Metsätalouden kehittämiskeskus Tapio on Kilpailuvirastolle viraston pyynnöstä toimittamassaan 20.12.2006 päivätyssä lausunnossaan todennut muun muassa, että metsäkeskusten tuotteiden hinnoittelusta ja maksuperusteista säädetään metsäkeskuslaissa, jonka 12 §:n mukaan liiketaloudellisinkin perustein hinnoitelluista suoritteista perittäviä maksuja voidaan alentaa edellyttäen, että se on metsätalouden edistämisen, alueellisten seikkojen tai muun erityisen syyn vuoksi tarkoituksenmukaista.
Tapion mukaan metsävaratiedon keruun rahoittaminen valtionavulla merkitsee subventiota kerättyyn aineistoon perustuville metsäsuunnittelutuotteille, mikä vaikuttaa markkinoihin. Metsäkeskuslain 12 § huomioon ottaen menettely on kuitenkin laillinen. Lainsäätäjä on osoittanut poliittisen tahtonsa, kun se on osoittanut metsäkeskuksille tehtävän ja säätänyt maksuista.
Lausuntonsa lopuksi Tapio toteaa, että metsäpalveluyrittäjien aseman ja kilpailumahdollisuuksien kehittämiseen on epäilemättä tarvetta ja alihankkijoiden käyttöä, tehtävien ulkoistamista ja kilpailuttamista kehitetään parhaillaan.
Kilpailuvirasto katsoo, että metsäkeskusten metsäpalvelutuotteiden hinnoittelusta johtuvat AP Metsä Aapo Palosen kilpailuasemaan vaikuttavat ongelmat aiheutuvat siitä, että metsäkeskuksilla on edellä selostetuissa lausunnoissa ilmenevällä tavalla mahdollisuus saada etua saamastaan valtionavusta tuotteidensa hinnoitteluun. Kyseinen Palosen ja muiden yksityisten metsäpalveluyrittäjien kilpailuasemaa metsäkeskuksiin nähden heikentävä etu perustuu kuitenkin voimassa olevaan metsäalan erityislainsäädäntöön. Asiassa ei ole tuotu esille seikkoja, joiden perusteella metsäkeskusten hinnoittelua olisi pidettävä kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisena.
AP Metsä Aapo Palonen on myös tuonut esille metsäkeskusten hinnoitteluyhteistyön kilpailunrajoituslain 4 §:n kannalta. Kuten maa- ja metsätalousministeriön Kilpailuvirastolle antamassa lausunnossa todetaan, metsäkeskukset ovat yhtenäistäneet metsävaratietoaineistojen hinnoitteluperiaatteet. Kilpailuvirasto kuitenkin katsoo, että metsäkeskuksia ei voida pitää toistensa kilpailijoina metsävaratiedon hankinnassa, sillä kukin Suomen kolmestatoista metsäkeskuksesta toimii vain omalla lainsäädännössä määrätyllä toiminta-alueellaan, eivätkä ne osta metsävaratietoja toistensa alueilta. Hinnoitteluyhteistyöllä ei siten rajoiteta kilpailua kilpailunrajoituslain 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
Koska edellä mainitulla erityislainsäädännöllä ja sen tulkinnalla on käytännössä keskeinen merkitys asian arvioinnin kannalta, virasto on tarkastellut asiaa selvitysten yhteydessä myös Kilpailuvirastosta annetussa laissa (711/88) ja asetuksessa (66/93) tarkoitetun kilpailunedistämistehtävän näkökulmasta. Kilpailuviraston ja maa- ja metsätalousministeriön välillä on tässä tarkoituksessa järjestetty 2.12.2008 tapaaminen, jonka yhteydessä esillä olleita keskeisiä näkökohtia on kuvattu yksityiskohtaisemmin viraston ministeriölle 15.12.2008 toimittamassa muistiossa.
Mainitun tapaamisen yhteydessä on tullut esille, että metsävaratiedon keruun, käytön ja hinnoittelun periaatteisiin on ministeriön linjausten johdosta vuonna 2010 tulossa merkittäviä muutoksia, joiden tavoitteena on tehostaa toimintaa muun muassa valtion tuottavuusohjelman vaatimusten mukaisesti. Näiden muutosten yhteydessä metsävaratiedon keruun, käytön ja hinnoittelun periaatteita pyritään edelleen selkeyttämään samalla, kun käyttöön otetaan eräitä uusia teknologioita ja menettelytapoja.
Kilpailuvirasto on ministeriölle toimittamassaan muistiossa todennut pitävänsä tärkeänä sitä, että erityisesti metsävaratiedon keräämisen ja käytön sekä tietoaineistojen luovutuksen ja hinnoittelun periaatteisiin liittyvät muutokset toteutetaan yksityisten elinkeinonharjoittajien ja julkisten toimijoiden välinen kilpailuneutraliteetti turvaten siten, etteivät yksityisten elinkeinonharjoittajien mahdollisuudet toimia ko. markkinoilla esty tai vaarannu. Virasto on kuitenkin katsonut, että muutoksiin voidaan yksityiskohtaisemmin ottaa kantaa vasta, kun niiden täsmällisempi sisältö on tiedossa.
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitettyyn viitaten, että asiassa ei ole tullut esille sellaisia seikkoja, joiden perusteella asian yksityiskohtaisempi selvittäminen tässä yhteydessä olisi tarkoituksenmukaista.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92, muut. 318/04) 4§ ja 6 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n säännösten mukaan siinä järjestyksessä, kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.
Lisätiedot
Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.