Asianosaiset
Metsähallitus/Villi Pohjola
Toimenpidepyynnön tekijä
Gold Safaris Oy
Asian vireilletulo
Gold Safaris Oy (jäljempänä Gold Safaris) teki 8.9.1999 Kilpailuvirastolle selvityspyynnön, joka koskee Metsähallituksen (Villi Pohjola) menettelyä ohjelmapalveluiden tarjouskilpailussa. Gold Safaris on neljän vuoden ajan myynyt ohjelmapalveluita englantilaiselle Canterburry Travels Ltd -nimiselle yhtiölle Kittilän Levillä ja Sodankylän Luostolla. Kyse on ollut englantilaisille talvituristeille tarjotuista palveluista marraskuun ja tammikuun välisenä aikana. Sopimukset on tehty vuosittain kirjallisen tarjousmenettelyn jälkeen. Gold Safaris toimitti vuosia 1999–2000 koskevat tarjoukset englantilaiselle osapuolelle vuoden 1998 marraskuun ja vuoden 1999 tammikuun aikana. Helmikuussa 1999 Gold Safaris sai tiedon, että Canterburry Travels Ltd oli tehnyt ko. ohjelmapalveluista sopimuksen Villin Pohjolan kanssa. Selvityspyynnön mukaan Villin Pohjolan tarjous ei voi olla Gold Safariksen tarjousta edullisempi, mikäli Villi Pohjola on ottanut huomioon tarjouksessaan kaikki toiminnasta aiheutuvat kustannukset. Selvityspyynnössä epäillään, että Metsähallitus valtion omaisuutta hallitsevana laitoksena käyttää asiassa määräävää asemaansa hyväkseen ja rikkoo kilpailulainsäädäntöä.
Asian selvittäminen
Tuotemarkkinat
Ohjelmapalveluyritykset tuottavat lähinnä luonnon ympärille tarkoitettuja aktiviteettejä, kuten moottorikelkkailua, jokiveneristeilyjä, koiravaljakkoajeluita ja näihin liittyviä palveluita. Kauppa- ja teollisuusministeriön toimialaraportin (päivitetty 1.7.1999 internetissä) mukaan ohjelmapalveluyritysten liikevaihto on noin 1 mrd. markkaa vuodessa. Toimialaraportissa ohjelmapalveluiksi on katsottu myös harrastus- ja virkistyspalvelut, rakennetut aktiviteetti- ja huvikohteet, kilpailutapahtumat sekä kulttuuri- ja taidetapahtumat. Ohjelmapalveluyrityksiä on tilastoitu yli 200. Näiden lisäksi markkinoilla toimii pieniä ja sesonkiluonteisia yrityksiä noin 300. Suurten yritysten määrä on pysynyt 1990-luvulla ennallaan, mutta pieniä yrityksiä on perustettu vilkkaasti, sillä alalle tulon kynnys on varsin matala. Toisaalta markkinat ovat kasvaneet, koska matkailukysyntä kohdistuu nykyisin aiempaa enemmän toiminnallisiin ja elämyksellisiin tuotekokonaisuuksiin. Kilpailuvirasto katsoo, että Gold Safariksen epäilemää Metsähallituksen määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä arvioitaessa relevantit tuotemarkkinat ovat matkailun ohjelmapalvelut.
Maantieteelliset markkinat
Kauppa- ja teollisuusministeriön toimialaraportin mukaan suomalaiset tekevät noin 2,7 miljoonaa vapaa-ajan matkaa kotimaassa yöpyen maksullisessa majoituksessa. Lyhyet matkat ovat yleisimpiä ja ne kohdistuvat useimmiten lähialueille. Uusimaa ja Häme ovat suosittuja lyhytlomakohteita. Pitkät matkat, joita on noin 700 000, suuntautuvat useimmiten Lappiin ja Oulun lääniin. Maakunnista Uudellamaalla on tilastoitu 1 534 000 ulkomaisten matkailijoiden yöpymisvuorokautta. Seuraavaksi eniten ulkomaisia yöpyjiä on ollut Lapissa 401 000. Kolmantena on Varsinais-Suomi, jossa ulkomaisia yöpymisvuorokausia on ollut 205 000.
Vetovoimaltaan vahvimpia alueita ovat Lapin ja Kuusamon hiihto- ja erävaellusalueet sekä monien tapahtumiensa ja käyntikohteidensa vuoksi useat Etelä-Suomen kunnat ja kaupungit. Ohjelmapalvelut kilpailevat lähinnä Suomeen saapuvista ulkomaisista turisteista. Suomeen tulee vuosittain noin 200 joulucharteria. Pääosin (150 lentoa) ne tulevat Lappiin (Rovaniemi, Levi, Saariselkä, Enontekiö) ja tuovat noin 40 000 joulumatkailijaa. Lapin ohjelmapalveluyritykset saavat joulumatkailusta noin 35 prosenttia liikevaihdostaan.
Ohjelmapalveluyritykset ovat keskittyneet suurten hiihto- ja matkailukeskusten läheisyyteen. Rovaniemen, Rukatunturin ja Kemin alueilla sijaitsevat Pohjois-Suomen suurimmat ohjelmapalveluyritykset. Lapissa päätoimisia ohjelmapalveluyrityksiä toimii noin 150 ja sivutoimisia 100. Moottorikelkkasafariyrityksiä näistä on noin 40. Muualla maassa päätoimisia yrityksiä on arviolta 100 ja sivutoimisia tai kausiluonteisia noin 150. Lapissa toimivien ohjelmapalveluyritysten liikevaihto on yhteensä noin 154 miljoonaa markkaa vuodessa. Lapin ja Kuusamon tunturi- ja erämaa-alueet muodostavat yhtenäisen maantieteellisen kokonaisuuden, jossa ohjelmapalveluyritykset tarjoavat palvelujaan matkailijoille. Kilpailuvirasto katsoo, että Lapin lääni ja Kuusamo muodostavat omat maantieteelliset markkinat matkailun ohjelmapalveluissa.
Metsähallitus/Villi Pohjola
Kilpailuvirasto on aikaisemmissa Metsähallitusta koskevissa päätöksissään todennut Metsähallituksen olevan liiketoiminnan harjoittajana kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettu elinkeinonharjoittaja. Näihin liiketoimiin kuuluvat mm. Metsähallituksen hallinnassa olevien kiinteistöjen ja maan vuokraus ja myynti, taimien myynti, metsästys- ja kalastuslupien myynti, matkailu- ja virkistyspalveluiden myynti sekä metsätalouden harjoittaminen.
Edelleen Kilpailuvirasto on todennut Olostunturi Oy:n toimenpidepyynnön johdosta 31.1.1997 tekemässään päätöksessä (Dnro 509/61/94), että Metsähallituksen ja Metsäntutkimuslaitoksen hallinnassa on valtaosa Lapin ja Oulun läänien maavaroista, jonka perusteella niillä on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävä markkina-asema mm. Pohjois-Suomen laskettelukeskusten maanvuokrausmarkkinoilla. Koska Metsähallitus hallinnoi niin merkittävää osaa Oulun ja Lapin läänien maa- ja vesivaroista, Kilpailuvirasto on lausunnossaan Metsähallituksen kilpailuoikeudellisesta asemasta (2.5.1997 Dno 36/61/97) pitänyt todennäköisenä, että Metsähallituksella on näillä alueilla määräävä markkina-asema myös virkistys- ja matkailupalveluyrityksille tarjottavien kiinteistöjen ja maa- ja vesialueiden vuokralleantajana ja myyjänä sekä kalastus- ja metsästyslupien myyjänä.
Metsähallituksen Villi Pohjola –tulosalueen tehtävänä on markkinoida ja myydä metsästys-, kalastus-, majoitus- ja maastoliikennepalveluja ja tuotteita sekä yhdistettyjä ohjelmapalveluja kotimaassa ja ulkomailla. Villi Pohjola toimii koko maassa kolmena alueyksikkönä, joilla kullakin on oma budjetti. Lapin alueyksikkö vastaa Lapin läänissä em. toiminnoista. Villi Pohjola on yksi Lapin läänin ja Kuusamon kuudesta suurimmasta ohjelmapalveluyrityksestä, joiden liikevaihdot ohjelmapalveluiden markkinoilla ovat 5–15 miljoonaa markkaa vuodessa. Jokaisen ohjelmapalveluyrityksen markkinaosuus näistä markkinoista on niin pieni, ettei millään ohjelmapalveluyrityksellä ole Kilpailuviraston mielestä määräävää markkina-asemaa matkailun ohjelmapalveluissa.
Metsähallituksen menettelyn arviointi ja asian ratkaisu
Gold Safaris Oy on epäillyt, että Metsähallitus on käyttänyt määräävää markkina-asemaansa hyväkseen ja on näin voittanut Canterburry Travels Ltd:n tarjouskilpailussa ohjelmapalvelujen järjestämisen ao. matkatoimiston Suomeen tuomille asiakkaille Kittilän levillä ja Sodankylän Luostolla vuosina 1999–2000. Suomessa on luovuttu hintavalvonnasta vuonna 1988, jonka jälkeen Kilpailuvirasto on puuttunut yritysten hinnoittelukäytäntöön pääsääntöisesti vain siinä tapauksessa, että ao. yrityksellä on todettu olevan määräävä markkina-asema. Kilpailunrajoituslain 7 §:ssä määräävän markkina-aseman väärinkäyttömuotoina on mainittu mm.
- kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelukäytännön soveltaminen ja
- määräävän markkina-aseman hyväksi käyttäminen muiden hyödykkeiden tuotantoa tai markkinointia koskevan kilpailun rajoittamiseksi.
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 5 kohdan perustelut ja Kilpailuviraston aikaisempi soveltamiskäytäntö huomioon ottaen Gold Safariksen epäilemän ristiinsubvention ja sen avulla toteutetun alihinnoittelun tai muun kilpailua rajoittavan menettelyn pitäminen lainkohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä edellyttää, että
- kyseisen menettelyn voimavarat on hankittu määräävän markkina-aseman turvin ja niiden siirtäminen tuetulle toimialalle on niin jatkuvaa ja mittavaa, että se merkitsee ylivertaista kilpailuetua muihin viimeksi mainitulla toimialalla toimiviin kilpailijoihin nähden ja
- kyseisen menettelyn tarkoituksena on määräävän markkina-aseman saavuttaminen tuetulla toimialalla tai sen väistämättömänä seurauksena on kilpailun niin olennainen poissulkeutuminen tai rajoittuminen, että uuden toimialan valtaaminen ja sitä kautta määräävän markkina-aseman laajentaminen käy periaatteessa mahdolliseksi taikka että menettely muutoin merkittävässä määrin vääristää alan elinkeinorakennetta ja johtaa sitä kautta toimialan tehokkuuden pitkäaikaiseen vähenemiseen.
Mahdollisen alihinnoittelun toteaminen edellyttää lisäksi kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitetun saalistushinnoittelun tunnusmerkistön täyttymistä. Kyseinen lainkohta ja Kilpailuviraston aikaisempi soveltamiskäytäntö huomioon ottaen
- hinnoittelua voidaan pitää saalistavana siinä tapauksessa, että yrityksen perimät hinnat alittavat rajakustannukset tai keskimääräiset muuttuvat kustannukset, mutta joissakin tapauksissa myös silloin, kun hinnat alittavat yrityksen keskimääräiset kokonaiskustannukset, ts. muuttuvat ja kiinteät kustannukset yhteenlaskettuina, mikäli muut olosuhteet viittaavat kilpailijoiden määrätietoiseen poissulkemiseen ja
- alan markkinaolosuhteet ovat menettelyn seurauksena muuttuneet tai muuttumassa niin, että kilpailijoiden poissulkemisen jälkeen on mahdollista nostaa hintatasoa siinä määrin, että sen avulla voidaan korvata alihinnoittelusta aiheutuneet tulonmenetykset.
Kilpailuvirasto katsoo, että vaikka Villi Pohjola onkin voittanut yhden tarjouskilpailun ohjelmapalveluiden järjestämisessä, tämä ei ole muuttanut tai muuttamassa alan markkinaolosuhteita niin, että edellä 2) kohdissa mainitut edellytykset täyttyisivät. Lisäksi Canterburry Travels Ltd:n selvityksen mukaan Villi Pohjola voitti kyseisen tarjouskilpailun ohjelmapalveluiden laadun eikä hinnan perusteella. Näillä perusteilla Kilpailuvirasto ei pidä aiheellisena ryhtyä tarkemmin selvittämään Villin Pohjolan ohjelmapalveluiden hinnoittelua, vaan poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännÖkset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § ja 7 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tämän lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintokäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.