Asianosaiset
Rääkkylän kunta
Toimenpidepyynnön tekijä
Reijo Karppanen
Asian vireilletulo
Reijo Karppanen lähetti Kilpailuvirastolle 16.9.1999 päivätyn kirjeen. Kirjeessään Reijo Karppanen pyysi Kilpailuvirastoa selvittämään, onko Rääkkylän kunta syyllistynyt kilpailunrajoituslain vastaiseen menettelyyn kaukolämmön hinnoittelussa. Kirjeen mukaan Rääkkylän kuntaan ollaan rakentamassa uutta kaukolämpölaitosta ja tässä yhteydessä kunta on tehnyt aiesopimuksen lämmön ja polttoaineen toimituksesta SerWood Oy -nimisen yrityksen kanssa. Kirjeen ja sen liitteinä olleiden asiakirjojen mukaan kunta ei aio periä kyseiseltä yhtiöltä lainkaan lämpötariffin mukaista liittymismaksua ja tällä menettelyllään Rääkkylän kunta asettaa kunnan muut kaukolämpöpalveluja käyttävät asiakkaat keskenään eriarvoiseen asemaan. Em. kirjeen lisäksi Reijo Karppanen lähetti 7.10.1999 virastolle asiaa koskevia lisäselvityksiä.
Asian selvittäminen
Selvitystoimenpiteet
Kilpailuvirasto pyysi 22.9.1999 selvitystä Rääkkylän kunnalta. Kunta on antanut virastolle asiaa koskevia selvityksiä 11.10. ja 16.12.1999.
Rääkkylän kunnan asiassa antama selvitys
Lämpölaitoksen asema ja toiminta kunnassa
Rääkkylän kunta harjoittaa alueellista kaukolämpötoimintaa kirkonkylän taajaman alueella. Kaukolämpölaitos kuuluu kunnan tekniseen osastoon ja tulosalueesta vastaavana hallintokuntana on tekninen lautakunta. Kaukolämpötoimintaa koskevia päätöksiä tehdään kunnanvaltuustossa, kunnanhallituksessa ja teknisessä lautakunnassa. Lämpölaitoksen tulot ja menot ovat osana Rääkkylän kunnan tilinpäätöstä.
Vuonna 1998 lämpölaitos myi lämpöä yhteensä 9.457 MWh. Samana vuonna lämpölaitokseen liittyneitä asiakkaita oli yhteensä 44. Asiakasmäärässä ei ole tapahtunut oleellisia muutoksia viime vuosina. Vuonna 1998 kaukolämpöverkoston pituus oli yhteensä 4261 metriä ja lämpölaitoksen lämmittävät kuutiot olivat yhteensä 155.199 m3. Vuonna 1998 lämpölaitos käytti polttoaineena runsaat 13.800 kuutiota metsähaketta ja runsaat 210 tonnia raskasta öljyä.
Rääkkylän kunnan aluelämpötariffi, kaukolämpömaksut ja niiden määräytymisperusteet
Vuoden 1998 alusta voimaan tulleeseen Rääkkylän kunnan aluelämpötariffiin sisältyy liittymis-, perus- ja kulutusmaksu. Kaukolämpöverkkoon liittymisestä asiakas suorittaa liittymismaksun, joka määräytyy perusmaksun tapaan tilausvesivirran ja erilaisten kertoimien perusteella. Kulutusmaksu määräytyy siten, että talousarvion kokonaismenoista vähennetään perusmaksut ja erotus jaetaan arvioidulla lämmön myyntimäärällä (MWh). Vuonna 1998 kaukolämmön arvonlisäverollinen kulutusmaksu oli 192,50 mk/MWh (arvonlisäveroton 157,79 mk/MWh).
Vuonna 1998 Rääkkylän kunnan tulot verottomista perus- ja kulutusmaksuista olivat yhteensä 1.993.617.28 mk, josta kulutusmaksujen osuus oli 1.472.972,77 mk ja perusmaksujen osuus 520.644,51 mk.
Rääkkylän kunnan mukaan se ei ole syyllistynyt kilpailunrajoituslain vastaiseen menettelyyn kaukolämmön hinnoittelussa. Kaukolämpömaksujen määräytymisperusteet ovat olleet samat kaikille asiakkaille. Määräytymisperusteisiin on vaikuttanut mm. huipputehon suhde käytettyyn energiamäärään. Verkostoon liittymisestä aiheutuvat kustannukset ja verkoston ylläpitokustannukset kohdennetaan eri asiakasryhmille ja asiakkaille kulloinkin voimassa olevien tariffien, taksojen ja sopimusten mukaisesti. Perusmaksujen tulisi kattaa lämpölaitoksen kiinteät kulut (henkilöstökulut, vuokrat ja muut kiinteät kulut) ja käyttöomaisuuden poistot. Kulutusmaksujen tulisi puolestaan kattaa muuttuvat kulut (aineet, tarvikkeet ja tavarapalvelujen ostot, henkilöstökulut ja muut muuttuvat kulut). Asiakkaina olleet liittyjät ovat käyttäneet lämpöä pääsääntöisesti kiinteistöjensä lämmittämiseen, jolloin liittyjien lämmön tarve on ollut talvella suuri ja kesällä pieni. Liittyjät eivät ole käyttäneet ostamaansa lämpöä tuotantoprosessiin.
Uuden kattilalaitoksen rakentaminen
Selvityksen mukaan Rääkkylän kunta on rakentamassa nykyisen lämpölaitoksen yhteyteen uutta kiinteän polttoaineen kattilalaitosta, joka voi polttaa mm. haketta ja paikallisen teollisuuden puujätettä ja jonka kustannusarvioiksi on esitetty 5,5 mmk. Uuden kaukolämpölaitoksen rakentamiseen on vaikuttanut varalämpötehon puuttuminen ja paikkakunnan teollisuuden sivutuotteena syntyvä edullinen polttoaine. Kaukolämpö on tuotettu Rääkkylässä yhdellä vuonna 1982 käyttöönotetulla ja nimellisteholtaan 2,5 MW:n kotimaisen polttoaineen laitoksella. Lisävoimana on ollut raskas polttoöljy. Rääkkylän lämpölaitokselta on puuttunut varatehoa vuodesta 1986 lähtien. Tällöin allekirjoitettujen lämmöntoimitussopimusten tilausvesivirtojen edellyttämä huipputeho ylitti 2,5 MW. Tämä tarkoittaa, että jos jompikumpi hake- ja raskasöljykattiloista olisi ollut pois käytöstä pakkasten aikana, niin lämpölaitos ei olisi pystynyt toimittamaan asiakkailleen heidän tarvitsemaansa lämpöä. 7.10.1999 voimassa olevien lämmöntoimitussopimusten yhteenlaskettu tilausteho oli noin 4,4 MW. Lisäksi lämpölaitoksen kesän minimikuorma ja laitekanta ovat pakottaneet laitoksen käyttämään raskasöljykattiloita lämmöntuottamiseen toukokuusta syyskuun loppuun.
Menettely SerWood Oy:n osalta
Kunta on tehnyt lämpölaitoksen asiakkaaksi tulevan SerWood Oy:n kanssa 6.7.1999 aiesopimuksen lämmön ja polttoaineen toimituksista. Kyseisen aiesopimuksen mukaan SerWood Oy maksaa Rääkkylän kunnalle alustavien kustannuslaskelmien perusteella 200 mk/MWh kulutusmaksuna, johon sisältyy myös liittymis- ja perusmaksu. Rääkkylän kunnan mukaan sen vuoden 1998 alusta soveltamaa lämpötariffia ja maksujen laskentaperustetta ei voida soveltaa SerWood Oy:n osalta, koska sen lämmönkäyttö poikkeaa merkittävästi lämpölaitoksen nykyisten asiakkaiden talviaikaan painottuvasta lämmönkäytöstä. SerWood Oy:n lämmöntarve prosessiin nostaa lämpölaitoksen kesäaikaista minimikuormaa ja antaa riittävän peruskuorman puupohjaiselle energiantuotannolle. Näin myös kallis polttoaine (raskasöljy) voidaan korvata edullisemmilla polttoaineilla (hake ja muut biopolttoaineet). Tämä puolestaan antaa merkittävän hyödyn vuosittaisissa polttoainekuluissa lämpölaitoksen nykyisille asiakkaille. Rääkkylän kunnan mukaan lämpölaitoksen ja nykyisten kuluttajien kannalta on selvästi edullisempaa, että SerWood Oy tulee lämmön ostajaksi. Uuden asiakkaan liittymisellä ja raskaan polttoöljyn korvaamisella halvemmalla polttoaineella saattaa olla myös alentava vaikutus asiakkailta nykyisin perittävään lämmön hintaan.
Vuoden 2000 alusta tehty muutos aluelämpötariffiin
Rääkkylän kunnanvaltuusto teki 13.12.1999 päätöksen uuden aluelämpötariffin käyttöönotosta vuoden 2000 alusta alkaen. Kyseisessä tariffissa asiakkaat on jaettu kahteen erilliseen asiakasryhmään (asiakasryhmät I ja II). Tariffin mukaan asiakasryhmään I kuuluvat kaikki ne asiakkaat, jotka pääsääntöisesti käyttävät ostamansa lämpöenergian kiinteistönsä lämmittämiseen. Kaukolämpölaitoksen nykyiset asiakkaat kuuluvat pääsääntöisesti asiakasryhmään I. Asiakasryhmään II kuuluvat puolestaan kaikki ne asiakkaat, jotka pääsääntöisesti käyttävät ostamansa lämpöenergian tuotantoprosessiin. SerWood Oy:n on tarkoitus kuulua asiakasryhmään II.
Vuoden 2000 alusta käyttöön otetussa tariffissa asiakasryhmä I:n liittymismaksut määräytyvät tilausvesivirran ja erilaisten kertoimien perusteella, kun taas asiakasryhmä II:n liittymismaksut määritellään tapauskohtaisesti. Asiakasryhmä II:n liittymismaksun osalta on tariffissa erikseen todettu, että esimerkiksi liittymän rakentamiskustannuksista hyvitetään kiinteistön lämpölaitokselle tuottama hyöty kahden vuoden ajalta, kuitenkin enintään liittymismaksun suuruisena. Perusmaksun laskemiseen käytetty kaava on sama molemmissa asiakasryhmissä kuitenkin sillä erotuksella, että asiakasryhmän II perusmaksun kaavaan on lisätty huippu- ja minimitehon suhteesta johtuva kerroin. Energiamaksu on yhtä suuri molemmille asiakasryhmille.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Rääkkylän kunnan määräävä markkina-asema
Kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä markkina-asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
Sen selvittämiseksi, onko yritys määräävässä markkina-asemassa, on ensin välttämätöntä määritellä se yrityksen liiketoiminta-alue, jolla kilpailuolosuhteita ja mahdollisesti määräävän markkina-aseman omaavan yrityksen markkinavoimaa voidaan arvioida. Tässä tarkoituksessa relevantit markkinat määritellään toisaalta hyödykkeen ja toisaalta maantieteellisen alueen kannalta. Relevantit hyödykemarkkinat ovat kaukolämpöpalvelut, sillä kaukolämpöön liittyneet kiinteistöt eivät voi lämmön vastaanottamista ja käyttöä varten tekemiensä investointien takia kohtuullisin kustannuksin muuttaa lämmitysratkaisuaan. Toisaalta vaihtoehtoisten lämmön hankintalähteiden käyttöä rajoittaa kaukolämmön myyntiä ja jakelua varten vaadittava jakeluverkko, jonka kanssa kilpailevien siirtoyhteyksien perustaminen on yleensä taloudellisesti siinä määrin kannattamatonta, että jakeluverkoston hallitsevan elinkeinonharjoittajan toimintaolosuhteet täyttävät kilpailunrajoituksista annetun lain perusteluissa mainitut luonnollisen monopolin tunnusmerkit.
Relevantit maantieteelliset markkinat ovat kaukolämpöpalvelujen osalta se alue, jolla Rääkkylän kunnan kaukolämpöverkosto ja siihen liitetyt kuluttajien kiinteistöt sijaitsevat.
Kilpailuvirasto katsoo, että Rääkkylän kunnalla on luonnollisena monopolina pidettävän lämmönjakeluverkoston haltijana kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävä markkina-asema Rääkkylän kunnan kaukolämpömarkkinoilla.
Rääkkylän kunnan menettelyn arviointi
Koska Rääkkylän kunnalla on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentin tarkoittama alueellinen määräävä markkina-asema Rääkkylän kunnan kaukolämpömarkkinoilla, Rääkkylän kunnan menettelyä arvioidaan kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n 4 kohdan tarkoittamana kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään kohtuuttoman tai kilpailun rajoittamista ilmeisesti tarkoittavan hinnoittelun soveltamista. Säännöksessä on asetettu määräävässä markkina-asemassa oleville yrityksille erityinen kohtuullisuus- ja tasapuolisuusvelvoite. Se edellyttää, että Rääkkylän kunnan asiakkailtaan ja asiakasryhmiltään perimät kaukolämpömaksut niihin sisältyvine tuottotavoitteineen ovat mahdollisimman kustannusvastaavat eli seuraavat asiakkaiden palvelemisesta kunnalle aiheutuvia kustannuksia ja että Rääkkylän kunnan saamat tuotot eivät kokonaisuudessaan tai jonkin asiakasryhmän kohdalla olennaisesti ylitä välttämättömiä suoritteen kustannuksia.
Rääkkylän kunta vastaa kunnan alueen kaukolämpöpalvelujen tuottamisesta. Kunta on perinyt useiden muiden kaukolämpölaitosten tavoin sen toimialueella olevilta asiakkailta kaukolämmön liittymis-, perus- ja kulutus(energia)maksuja. Sekä liittymis- että perusmaksu ovat määräytyneet tilausvesivirran ja erilaisten kertoimien perusteella. Kunta on antanut virastolle selvityksen kaikkien sen lämpölaitosasiakkaiden maksamista liittymismaksuista. Kyseisen selvityksen perusteella voidaan todeta, että liittymismaksujen määräytymisperusteissa ei ole ollut merkittäviä eroja lämpölaitoksen samantyyppisten eri asiakkaiden välillä. Liittyjät ovat käyttäneet lämpöä pääsääntöisesti kiinteistöjensä lämmittämiseen, jolloin liittyjien lämmön tarve on ollut talvella suuri ja kesällä pieni. Liittyjät eivät ole käyttäneet ostamaansa lämpöä tuotantoprosessiin.
Selvityksen mukaan Rääkkylän kunta on rakentamassa nykyisen lämpölaitoksen yhteyteen uutta kiinteän polttoaineen kattilalaitosta. Uuden laitoksen rakentamiseen on vaikuttanut varalämpötehon puuttuminen ja paikkakunnan teollisuuden sivutuotteena syntyvä edullinen polttoaine. Tässä yhteydessä kunta on tehnyt aiesopimuksen lämmön ja polttoaineen toimituksesta lämpölaitoksen asiakkaaksi tulevan SerWood Oy -nimisen yrityksen kanssa. Kyseisen aiesopimuksen mukaan SerWood Oy maksaa Rääkkylän kunnalle alustavien kustannuslaskelmien perusteella 200 mk/MWh kulutusmaksuna, johon sisältyy myös liittymis- ja perusmaksu.
Rääkkylän kunnan mukaan sen vuoden 1998 alusta soveltamaa lämpötariffia ja maksujen laskentaperustetta ei voida soveltaa SerWood Oy:n osalta, koska sen lämmönkäyttö poikkeaa merkittävästi lämpölaitoksen nykyisten muiden asiakkaiden lämmönkäytöstä. Tämän vuoksi Rääkkylän kunta otti vuoden 2000 alusta alkaen käyttöön uuden aluelämpötariffin. Kyseisessä tariffissa asiakkaat on jaettu kahteen erilliseen asiakasryhmään sen perusteella, käyttääkö asiakas ostamansa lämpöenergian kiinteistönsä lämmittämiseen vai tuotantoprosessiin. Kyseisen tariffin mukaan eri asiakasryhmien liittymis- ja perusmaksujen määräytymisessä on eroja em. asiakasryhmien välillä, kun taas energiamaksu on yhtä suuri molemmille asiakasryhmille. SerWood Oy:n on tarkoitus kuulua asiakasryhmään II. SerWood Oy:n lämmöntarve prosessiin nostaa lämpölaitoksen kesäaikaista minimikuormaa ja antaa mahdollisuuden korvata nykyinen energiantuotanto edullisimmilla polttoaineilla, mikä puolestaan antaa merkittävän hyödyn vuosittaisissa polttoainekuluissa lämpölaitoksen nykyisille asiakkaille.
Asiassa saadun selvityksen perusteella ja ottaen huomioon aluelämpötariffiin vuoden 2000 alusta tehdyn muutoksen Kilpailuvirasto katsoo, ettei Rääkkylän kunta ole syyllistynyt kaukolämmön hinnoittelussa kielletyn syrjivän hinnoittelukäytännön soveltamiseen eikä sen menettelyä voida tältä osin pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Arvioinnissaan Kilpailuvirasto ei ota kantaa Rääkkylän kunnan kaukolämmön hinnoittelun kohtuullisuuteen.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on Reijo Karppasen toimenpidepyynnön johdosta selvittänyt, onko Rääkkylän kunta menetellyt kaukolämmön hinnoittelussa kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:n vastaisesti perimällä kaukolämpöpalveluja käyttäviltä asiakkailta erisuuruisia maksuja.
Kilpailuvirasto katsoo, että Rääkkylän kunnalla on kilpailunrajoituksista annetun lain 3 §:n 2 momentissa tarkoitettu alueellinen määräävä markkina-asema Rääkkylän kunnan kaukolämpömarkkinoilla.
Asiassa saadun selvityksen perusteella ja ottaen huomioon aluelämpötariffiin vuoden 2000 alusta tehdyn muutoksen Kilpailuvirasto katsoo, ettei Rääkkylän kunta ole syyllistynyt kaukolämmön hinnoittelussa kielletyn syrjivän hinnoittelukäytännön soveltamiseen eikä sen menettelyä voida tältä osin pitää kilpailunrajoituslain 7 §:n 4 kohdassa tarkoitettuna määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä. Arvioinnissaan Kilpailuvirasto ei ota kantaa Rääkkylän kunnan kaukolämmön hinnoittelun kohtuullisuuteen.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti ja 7 §:n 4 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.