Asianosaiset
Suomen Osuuskauppojen Keskuskunta (SOK)
SOK:n alueosuuskaupat:
Andelslaget Varuboden
Etelä-Karjalan Osuuskauppa
Etelä-Pohjanmaan Osuuskauppa
Helsingin Osuuskauppa HOK
Jukolan Osuuskauppa
Koillismaan Osuuskauppa
Osuuskauppa Arina
Osuuskauppa Hämeenmaa
Osuuskauppa Keskimaa
Osuuskauppa Keula
Osuuskauppa KPO/Handelslaget KPO
Osuuskauppa Maakunta
Osuuskauppa Osla Hlg
Osuuskauppa PeeÄssä
Osuuskauppa Seutu
Osuuskauppa Suur-Savo
Osuuskauppa Ympyrä
Osuuskauppa Ympäristö
Pirkanmaan Osuuskauppa
Pohjois-Karjalan Osuuskauppa
Salon Seudun Osuuskauppa
Satakunnan Osuuskauppa
Turun Osuuskauppa
Asian vireilletulo ja selvittäminen
Lehdistössä syyskuussa 1997 esiintyneiden tietojen mukaan Salon Seudun Osuuskauppa (tytäryhtiöineen SSO-yhtymä, jäljempänä myös SSO) oli joutunut luopumaan suunnitelmistaan käynnistää liikenneasema omistamallaan maa-alueella Paimiossa (Tammisillan Shell), koska alueella perinteisesti toiminut Turun Osuuskauppa (tytäryhtiöineen TOK-yhtymä, jäljempänä myös TOK) ei hyväksynyt SSO:n alueelle tuloa.
Kilpailuvirasto ilmoitti kirjeellään 2.10.1997 Suomen Osuuskauppojen Keskuskunnalle (jäljempänä myös SOK) epäilevänsä, että kyseessä on kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kielletty markkinoiden jakaminen ja käynnistävänsä asiaa koskevat selvitykset.
Kilpailuvirasto on selvittänyt asiaa SOK:ssa 10.11.1997 ja 5.5.1999 sekä SSO:ssa 23.6.1999 ja TOK:ssa 1.7.1999. Viraston arviointi on perustunut em. selvityskäynneillä saatuihin suullisiin tietoihin sekä SOK:n, SSO:n ja TOK:n toimielinten pöytäkirjoihin ja muuhun asiakirjamateriaaliin.
Virasto arvioi SOK:n menettelyä alustavasti 8.6.2000 päivätyssä muistiossa, johon SOK toimitti vastineen 20.10.2000. Virasto totesi 10.5.2001 päivätyssä muistiossaan, ettei se pidä SOK:n vastineessa esitettyjä perusteluja markkinoiden jaolle hyväksyttävinä.
SOK ilmoitti 12.9.2001 päivätyllä kirjeellään, että sen hallitus oli tehnyt 14.6.2001 päätöksen, jossa toteutettiin viraston edellyttämät muutokset S-ryhmän aluerakennetta koskeviin strategisiin päätöksiin. SOK:lta saadun ilmoituksen mukaan hallintoneuvosto vahvisti nämä muutokset 4.9.2001.
S-ryhmä
Myyntitoiminta
S-ryhmä muodostuu 23 alueosuuskaupasta, joiden toimialueet yhdessä kattavat lähes koko Suomen. Alueosuuskauppojen lisäksi S-ryhmään kuuluu 20 paikallisosuuskauppaa sekä osuuskauppojen omistama SOK tytäryhtiöineen. SOK ja sen tytäryhtiöt muodostavat SOK-yhtymän.
S-ryhmä harjoittaa päivittäis- ja erikoistavarakauppaa, hotelli- ja ravintolatoimintaa, rauta- ja maatalouskauppaa, autokauppaa sekä huoltamotoimintaa. S-ryhmän vähittäismyynti vuonna 1999 oli 33,9 miljardia markkaa, josta osuuskauppojen myynnin osuus oli noin 26,7 miljardia markkaa. Ryhmän vähittäismyynnistä päivittäistavarakauppa muodosti selvästi suurimman osuuden, 47,0 %. Toiseksi suurimman toimialan muodosti rauta- ja maatalous, jonka osuus oli 13,0 %. Ryhmän palveluksessa oli 21 275 henkilöä. Alueosuuskauppojen myynti vaihtelee: suurimman alueosuuskaupan Helsingin Osuuskaupan myynti vuonna 1999 oli lähes 3 miljardia markkaa, kun pienimmän Itä-Suomessa sijaitsevan Jukolan Osuuskaupan myynti oli 162 mmk.
S-ryhmän liiketoiminta on järjestetty ketjuihin, joita ovat S-market, Sale, Alepa, Prisma, Sokos, ABC-liikennemyymälät, Agrimarket ja Sokos Hotels sekä useat ravintolaketjut. Ketjuyksiköiden liiketoiminta on valtaosin osuuskauppojen vastuulla. Toimipaikkoja oli vuonna 1999 yhteensä 1 209. S-ryhmän käytössä olevat ketjuliikeideat ja tuotemerkit ovat SOK:n omistuksessa ja niiden käyttö edellyttää voimassaolevaa ketjusopimusta ja sen noudattamista. Ketjuhallitus, jonka kokoonpanon vahvistaa SOK:n hallintoneuvosto, vahvistaa ketjun kilpailustrategian, jota alueosuuskaupat ja SOK:n ketjuyksiköt liiketoiminnassaan noudattavat. Ketjuyksiköiden ohjaus toteutetaan ketjusopimuksiin perustuen.
Salon Seudun Osuuskauppa harjoittaa päivittäis- ja käyttötavarakauppaa, maatalous- rauta- ja konekauppaa, autokauppaa, liikennemyymälätoimintaa sekä hotelli- ja ravintolatoimintaa. SSO:n toimialueeseen kuuluu Salon lisäksi 15 ympäristökuntaa. Autokaupan toimialue kattaa em. toimialueen lisäksi Forssan (Osuuskauppa Hämeenmaan aluetta) ja Loimaan (Turun Osuuskaupan aluetta) ympäristökuntineen, Lohjan ympäristökuntineen (Osuuskauppa Seudun aluetta) sekä Tammisaaren ympäristökuntineen (Osuuskauppa Varubodenin aluetta). SSO-yhtymän myynti vuonna 1999 oli 1,1 miljardia markkaa. Myynnistä kolmannes kertyi autokaupasta, päivittäis- ja erikoistavarakauppa sekä maatalouskauppa muodostivat kumpikin noin neljänneksen. SSO:n jäsenmäärä vuoden 1999 lopussa oli 14 300.
Turun Osuuskauppa harjoittaa päivittäis- ja erikoistavarakauppaa, huoltamotoimintaa (liikennemyymälät ja automaattiasemat) sekä hotelli- ja ravintolatoimintaa. TOK:n toimialueeseen kuuluu Turku ja 34 sen ympäristökuntaa. TOK-yhtymän myynti vuonna 1999 oli 1,3 miljardia markkaa. Myynti jakautui seuraavasti: päivittäis-, erikois- ja käyttötavarakauppa 76,5 %, hotellit, ravintolat ja liikennemyymälät 23,5 %. Jäseniä TOK:ssa oli vuoden 1999 lopussa 36 000.
Säästökassatoiminta
Osuuskunta, jonka pääasiallisena toimialana on vähittäiskauppa, saa harjoittaa toimintansa rahoittamiseksi säästökassatoimintaa vastaanottamalla varoja jäseniltään (Laki osuuskuntalain muuttamisesta 415/96). S-ryhmän alueosuuskaupoista kaikki ja paikallisosuuskaupoista 10 harjoittaa säästökassatoimintaa.
Valtiovarainministeriö on vahvistanut säästökassan mallisäännöt. Sääntöjen mukaan SOK:lla on oikeus ja velvollisuus jäsensijoittajien etujen turvaamiseksi valvoa ryhmään kuuluvan osuuskaupan säästökassatoimintaa. SOK ja säästökassatoimintaa harjoittavat alue- ja paikallisosuuskaupat ovat solmineet takausrengassopimuksen, jolla osuuskauppa sitoutuu omavelkaiseen takaukseen siitä vahingosta, mikä syntyy toisen takausrengassopimuksen solmineen osuuskaupan jäsensijoittajille sen johdosta, että tämä ei pysty suorittamaan jäsensijoittajille heidän jäsensijoitussaamisiaan. Alueosuuskaupoilla ja paikallisosuuskaupoilla on kummallakin oma takausrenkaansa.
Rakenne ja hallinto
Vuonna 1904 perustettu SOK on toisen asteen osuuskunta, jonka jäseninä ovat alue- ja paikallisosuuskaupat. Jäsenosuuskauppoja on ollut enimmillään yli 500. Vuonna 1996 alue- ja paikallisosuuskauppojen lukumäärä oli sama kuin nykyinen määrä: 23 alueosuuskauppaa ja 20 paikallisosuuskauppaa.
SOK:n sääntöjen mukaan osuuskunnan tarkoituksena on mm. sen jäseninä olevien osuuskauppojen toiminnan tukemiseksi edistää ja kehittää S-ryhmän keskusliikkeenä osuuskauppojen ja muiden S-ryhmään kuuluvien yhteisöjen toimintaa sekä ohjata ja valvoa ryhmän kokonaisvoimavarojen tehokasta käyttöä.
SOK:n hallintoneuvosto päättää S-ryhmän toimintaa koskevista yhteistoimintaperiaatteista ja pitkän tähtäyksen suunnitelmista (SOK:n säännöt, 18 §). Tässä tarkoituksessa hallintoneuvoston tehtävänä on vahvistaa S-ryhmän strategiset tavoitteet ja erityisesti:
- vahvistaa S-ryhmän eri osien toiminnan taloudelliset vaatimustasot ja arviointiperusteet,
- vahvistaa osuuskauppojen ja SOK-yhtymän yhteistoiminnan periaatteet,
- vahvistaa S-ryhmän ja SOK-yhtymän taloudellisten resurssien käyttöä koskevat strategiat ja puitteet,
- määritellä S-ryhmän toimialarakenne ja eri toimialojen väliset painotukset,
- määritellä osuuskauppojen ja SOK-yhtymän välinen työnjako sekä
- valvoa S-ryhmää koskevien hyväksymiensä suunnitelmien toteuttamista.
Hallintoneuvoston jäsenet (25) valitaan osuuskunnan kokouksessa osuuskauppojen edustajien tekemien ehdotusten perusteella. Hallintoneuvostoon kuuluu yksi jäsen kustakin alueosuuskaupasta sekä kaksi SOK:n henkilöstön edustajaa. Osuuskauppojen edustajat kuuluvat niiden liikkeenjohtoon tai ovat osuuskauppojen luottamushenkilöitä. Nykykäytännön mukaan tavoitteena on, ettei kummankaan ryhmän osuus laskisi alle 1/3.
SOK:n hallitus vastaa S-ryhmästrategian valmistelusta, toteutuksen ohjauksesta ja operatiivisesta valvonnasta. Hallitukseen kuuluvat pääjohtajan lisäksi kaksi muuta SOK:n edustajaa sekä viisi alueosuuskauppojen edustajaa.
Alue- ja paikallisosuuskaupat ovat ensimmäisen asteen osuuskuntia, joiden jäseninä ovat osuusmaksun – nykyisin 150–500 mk – sijoittaneet yksityishenkilöt tai yhteisöt. Vuonna 1999 S-ryhmän osuuskauppojen jäsenmäärä oli 763 282.
Osuuskunnan jäsenten päätösvaltaa käyttää jäsenten keskuudestaan valitsema edustajisto. Hallintoneuvosto päättää osuuskunnan hallinnon suuntaviivoista, hallitus edustaa osuuskuntaa ja huolehtii sen käytännön hallinnosta.
Hallintoneuvoston tehtäviin kuuluu S-ryhmän alueosuuskaupan sääntöjen mukaan mm. päättää toimialan puitteissa toiminnan sellaisesta laajentamisesta ja supistamisesta, joka merkittävästi koskee koko osuuskuntaa. Hallitus puolestaan päättää uuden toimipaikan avaamisesta sekä aikaisemmin perustetun toimipaikan sulkemisesta.
SOK:n ja alueosuuskaupan välisessä yhteistyösopimuksessa sovitaan perusstrategian toteutuksesta. Perusstrategian mukaan S-ryhmä toimii ryhmästrategian mukaan, josta päättää SOK:n hallintoneuvosto. Perusstrategiaan kuuluvat mm. asiakasomistajuus, ketjutoiminta, aluerakenne, työnjako alueosuuskaupan ja SOK:n välillä sekä taloudelliset tavoitteet. Yhteistyösopimukseen sisältyvässä kilpailustrategiassa määritellään tavoiteverkosto, so. alueosuuskaupan alueella toimivien eri liiketoiminta-alojen toimipisteiden tavoitemäärä, sekä alueosuuskaupan ja SOK:n välinen työnjako. Sopimuksessa käsitellään myös markkinaosuustavoitteita.
Yhteistyösopimuksessa todetaan, että ”S-ryhmä toimii aluerakenteella, jonka perustoiminta-yksikköjä ovat alueosuuskaupat ja SOK. Alueosuuskauppojen tehtävänä on tuottaa palveluja asiakasomistajilleen alueellisesti johdetuissa ketjuyksiköissä omilla talousalueillaan tai muilla luonnollisilla toiminta-alueilla. SOK:n tehtävänä on tuottaa alueosuuskauppojen tarvitsemat tuki- ja palvelutoiminnot. SOK vahvistaa S-ryhmän kilpailukykyä omalla liiketoiminnalla SOK:n hallintoneuvoston määrittelemillä liiketoiminta-alueilla ja maantieteellisillä toiminta-alueilla.” Yhteistyösopimuksen hyväksyvät alueosuuskaupan ja SOK:n hallitukset ja sen vahvistaa SOK:n hallintoneuvosto.
S-ryhmän aluerakenne ja toimialuekiistat
Alueosuuskauppojen väliset rajat
Alueosuuskauppojen välinen toimialuejako on ollut esillä S-ryhmän päätöksentekoelimissä, hallituksessa ja hallintoneuvostossa, 1990-luvulla sekä periaatteellisena kysymyksenä että käytännön tapauksina. Vuonna 1990 aluerakennetta koskevaksi periaatteeksi vahvistettiin, että alueosuuskaupat eivät käynnistä toistensa toimialueilla liiketoimintaa sopimatta siitä ko. alueosuuskaupan kanssa.
Vuonna 1995 periaate vahvistettiin ja sitä täydennettiin sanktioimalla sen rikkominen. Strategian mukaan kullekin alueosuuskaupalle määriteltiin talousmaantieteeseen ja riittävään kokoon perustuva toimialue. Alueosuuskauppa tai SOK ei saanut suunnitella tai käynnistää toisten toimialueella liiketoimintaa sopimatta siitä ko. alueosuuskaupan kanssa. Mikäli alueosuuskauppa ei toteuttanut yhteisesti sovittua toimialuejakoa, se voitiin siirtää SOK:n paikallisosuuskauppojen ryhmään tai muuten sanktioida.
Alueosuuskauppojen välinen aluejako ei ole kuitenkaan käytännössä ollut ehdoton, mistä esimerkkinä on autokauppa; ainakin Osuuskauppa KPO, SSO ja Varuboden ovat harjoittaneet autokauppaa ”oman alueensa” ulkopuolella.
Esimerkkejä aluejakokiistoista
Tammisillan liikennemyymälää sekä Paraisten aluetta koskevat kiistat ovat esimerkkejä alueosuuskauppojen välistä aluejakoa koskevista erimielisyyksistä. Molemmat kiistat syntyivät SSO:n ja TOK:n välille. Kumpaakin kysymystä on käsitelty myös SOK:n päätöksentekoelimissä.
SSO:n käytännön toimenpiteet liikennemyymälän käynnistämiseksi Paimion Tammisillan alueella alkoivat 1989–1990, jolloin SSO osti tätä tarkoitusta varten maa-alueen. Paimio kuuluu TOK:n toimialueeseen. SSO ja TOK neuvottelivat aluksi yhteistyöstä hankkeen toteuttamiseksi, mutta TOK ilmoitti, ettei se ollut kiinnostunut hankkeesta. SOK:n hallitus totesi, että mahdollisella investointipäätöksellä SSO rikkoo hallintoneuvoston päättämää periaatetta vastaan, jonka mukaan alueosuuskaupat eivät käynnistä toistensa toimialueilla liiketoimintaa sopimatta siitä ko. alueosuuskaupan kanssa.
SSO ja TOK eivät päässeet yksimielisyyteen yhteistyöhankkeen ehdoista ja SSO päätti käynnistää investoinnin. SOK:n hallintoelimet päättivät, että ellei asetettavan määräajan kuluessa ole syntynyt sopimusta Tammisilta-hankkeesta TOK:n, SSO:n ja SOK:n kesken ja mikäli SSO käynnistää Tammisillassa liikennemyymälätoiminnan, osuuskauppa siirretään ns. paikallisosuuskauppojen ryhmään.
SSO myi Tammisillan Liikennepalvelut Oy:n osakkeet 30.6.1997 Etelä-Suomen Huoltamot Oy:lle. TOK osti Tammisillan Liikennepalvelut Oy:n koko osakekannan 1.5.1998, mistä alkaen myös liiketoiminta siirtyi TOK:n vastuulle.
SSO:lla ja TOK:lla oli eriävä näkemys Paraisten alueen sijoittumisesta S-ryhmän aluerakenteessa, kumpikin katsoi Paraisten kuuluvan omaan alueeseensa.
Kiistan syntyaikoina vuonna 1997 SSO harjoitti Paraisten alueella ravintolatoimintaa. Alue oli tullut osaksi SSO:n toimialuetta vuonna 1989 tapahtuneen Handelslaget Öbodenin sulautumisen kautta ja SSO katsoi alueen kuuluvan omaan toimialueeseensa. SOK:n näkemyksen mukaan jo sulautumisen aikoina todettiin, että Paraisten alue kuuluu aluerakenteen mukaisesti TOK:aan.
SOK:n hallintoneuvosto totesi Paraisten alueen kuuluvan TOK:n toimialueeseen. Vuonna 1998 TOK perusti Paraisille S-marketin.
Alueosuuskaupan ja paikallisosuuskaupan erot
Sekä alueosuuskauppojen aluejakoa koskevien yleisten periaatteiden käsittelyn yhteydessä että erityisesti Tammisillan tapauksen yhteydessä SOK:n päätöksentekoelimissä todettiin useaan otteeseen, että mikäli alueosuuskauppa ei toteuta S-ryhmän strategiaa, se voidaan siirtää paikallisosuuskauppojen ryhmään. Se, mitä alueosuuskaupan muuttuminen paikallisosuuskaupaksi käytännössä merkitsisi, ei ole kuitenkaan S-ryhmän oman ilmoituksen mukaan ollut täysin selvää, koska yhtään tällaista muutosta ei ole tapahtunut. Alue- ja paikallisosuuskaupan välisiä eroja on tarkasteltu SOK:n Kentänohjauksen laatimassa muistiossa Paikallisosuuskauppojen asema S-ryhmässä (12.4.1999).
S-ryhmän mukaan merkittävin ero lienee mahdollisuus osallistua S-ryhmän päätöksentekoon. Hallintoneuvoston jäsenet valitaan osuuskunnan kokouksessa osuuskauppojen tekemien ehdotusten perusteella. Kullakin osuuskaupalla on SOK:n osuuskunnan kokouksessa yksi ääni jäsenmääränsä jokaista alkavaa 2 000 jäsentä kohti, kuitenkin enintään 15 ääntä. Vuonna 1998 alueosuuskaupoilla oli 239 ääntä ja paikallisosuuskaupoilla 24 ääntä. Hallintoneuvosto valmistelee jäsentensä vaalin, se on jakanut maan 23 valinta-alueeseen, jotka ovat samoja kuin alueosuuskauppojen toimialueet. Ehdollepano – joka on epävirallinen menettely – on käytännössä noudattanut alueosuuskauppojen tahtoa, eikä hallintoneuvostossa ole paikallisosuuskauppojen edustusta. Paikallisosuuskaupoilla ei ole myöskään edustusta ketjuhallituksissa, joiden kokoonpanon hallintoneuvosto vahvistaa. Sama koskee muitakin yhteistyöryhmiä.
Toinen merkittävä ero liittyy asiakasomistajamarkkinointiin. Paikallisosuuskaupat eivät ole mukana S-ryhmän valtakunnallisessa asiakasomistaja- ja bonusjärjestelmässä. Osalla paikallisosuuskauppoja on omia bonusjärjestelmiä. Alueosuuskauppojen kanssa ketjusopimuksen tehneiden paikallisosuuskauppojen ketjuyksiköt tullaan sen sijaan liittämään asiakasomistajajärjestelmään vuoden 2002 aikana.
Osuuskaupan hallitus päättää osuuskaupassa käytettävistä tilimuodoista ja niiden ehdoista valtiovarainministeriön hyväksymien jäsensijoitusten yleisten tiliehtojen pohjalta. Paikallisosuuskauppojen käytettävissä on samat tilimuodot kuin alueosuuskaupoillakin lukuun ottamatta S-tiliä. S-tili on vain alueosuuskauppojen käytössä siksi, että se on osa valtakunnallista asiakasomistaja- ja bonusjärjestelmää, missä paikallisosuuskaupat eivät ole mukana.
S-ryhmän liiketoiminta tapahtuu pääasiassa ketjuyksiköissä. SOK tekee ketjusopimukset alueosuuskauppojen kanssa siten, että ne tehdään erikseen Prisma-, S-market- ja Sale-yksiköistä. Mikäli paikallisosuuskauppojen S-market ja Sale-yksiköt täyttävät näille ketjuyksiköille asetettavat laadulliset kriteerit ja tekniset valmiusedellytykset, alueosuuskauppa voi tehdä ketjusopimuksen paikallisosuuskaupan kanssa. Tällöin paikallisosuuskauppojen yksiköt saavat ketjuyhteistyön tuottamat edut alueosuuskaupan kautta. Vuonna 1998 paikallisosuuskaupoilla oli 64 toimipaikkaa, joista 12 oli ketjuyksiköitä.
SOK ja Inex Partners Oy myyvät sekä alueosuuskaupoille että paikallisosuuskaupoille yhtäläisin vuosiosto- ja maksuehdoin lukuunottamatta ketjuhyvityksiä, jotka maksetaan ainoastaan ketjuyksiköille. Taloudellisesti terveiltä osuuskaupoilta ei vaadita ostovelalle erityisiä vakuuksia. Mikäli osuuskaupan tila on kriittinen tai heikko, siltä vaaditaan turvaavat vakuudet koko ostovelalle; tämä koskee sekä alue- että paikallisosuuskauppoja. Toisin kuin alueosuuskaupoille, SOK määrittelee paikallisosuuskaupoille vuosittain edellisen vuoden toteutuneiden ostojen perusteella ohjeellisen ostovelkalimiitin, jonka rajoissa ne voivat ostaa velaksi SOK:lta.
Vahvistetun ryhmästrategian mukaan S-ryhmän yhteisiä resursseja voidaan käyttää erityistapauksessa yksittäisen alueosuuskaupan taloudellisen aseman vahvistamiseen. Tämä ei kuitenkaan koske paikallisosuuskauppoja. SOK-Takaus Oy ei ole myöskään viime vuosina myöntänyt uusia takauksia paikallisosuuskaupoille.
SOK:n tarjoamat tuki- ja palvelutoiminnot ovat periaatteessa samat sekä paikallis- että alueosuuskaupoille sekä tarjonnan että hinnoittelun osalta. Käytännössä paikallisosuuskaupoilla ei ole pienen yrityskoon takia teknisiä, laadullisia tai taloudellisia edellytyksiä ottaa käyttöön kaikkia palveluja.
Sok:n selvitykset
Vastine 20.10.2000
Vastineen mukaan alueosuuskauppojen toimialueiden määrittelyssä on ollut kysymys menettelystä, joka on ollut välttämätön järjestelylle, joka tehostaa jakelua ja on näin ollen ollut kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 kohdan mukaan sallittu ja jäänyt 6 §:n soveltamisalan ulkopuolelle.
Välttämättömyys
Aluejako on vastineen mukaan ollut välttämätön, koska alueellisuus on osuustoiminnan lähtökohta. Osuuskaupat ovat toiminta-alueella asuvien asiakkaiden omistamia yrityksiä ja niiden tärkein tehtävä on asiakasomistajien tarpeiden edellyttämien palveluiden tuottaminen kunkin omalla alueella.
SOK katsoo, että osuuskauppojen päätöksenteko on edellyttänyt toimialuejakoa. Alueosuuskauppojen hallintomalli perustuu edustajisto-, hallintoneuvosto- ja hallitusmalliin; edustajisto valitaan vaaleilla, jota varten osuuskaupan toiminta-alue jaetaan ns. jäsenalueisiin. Useimpien osuuskauppojen vaalijärjestyksen mukaan vain osuuskaupan toimialueella asuvat jäsenet voivat asettua ehdokkaiksi.
Aluejaon välttämättömyyttä on korostanut tarve toimia strategisena ryhmänä. Kaupan kilpailu käydään yhä enenevässä määrin valtakunnallisten ketjujen ja kaupparyhmien välillä, mikä edellyttää strategisena ryhmänä toimimista. Kaikki S-ryhmän kilpailijat päivittäis- ja käyttötavarakaupassa sekä kansainväliset ketjut toimivat kiinteinä kaupparyhminä tai ovat juridisestikin yhtä konsernia. Kuluttajien kannalta kaupparyhmien välinen kilpailu on keskeisintä, koska se suurelta osin määrittää myymälöiden kilpailukykyisyyden.
Vaikka S-ryhmä koostuu juridisesti erillisistä osuuskaupoista ja keskusliikkeestä, niiden välillä on taloudellinen riippuvuus. Vastineessa todetaan, että S-ryhmän sisäiset toiminnalliset ja taloudelliset riippuvuudet ovat voimakkaat, esimerkkinä säästökassatoiminnan takausrenkaat sekä SOK:n ja osuuskauppojen väliseen liikesuhteeseen perustuva ostovelkasuhde. Keskinäistä taloudellista riippuvuutta korostaa ryhmästrategian mukainen menettely, jossa SOK:n resursseja voidaan erityistapauksissa käyttää yksittäisen alueosuuskaupan taloudellisen aseman vahvistamiseen. Myös rahoittajat arvioivat vastineen mukaan S-ryhmää yhtenä kokonaisuutena. Ilman aluejakoa liiketoiminnan suunnittelu, tavoitteiden asettaminen ja niiden toteutumisen seuranta olisi käytännössä vaikeaa.
Jakelun tehostuminen
SOK:n vastineessa todetaan, että aluerakenne ja siihen liittyvä aluejako ovat tehostaneet jakelua, koska näin ryhmän liiketoiminta on voitu organisoida tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Osuuskauppojen toiminta-alueiden määrittely on perustunut ennen muuta marketkaupan, ravintolakaupan ja liikennemyymäläkaupan vaatimuksiin. Niillä toimialoilla, joilla liiketoiminta edellyttää pääomaintensiivisyyden tai erityisosaamisen johdosta laajempaa maantieteellistä aluetta, liiketoiminta on organisoitu joko valtakunnallisiksi SOK:n omistamiksi ketjuiksi tai alueosuuskauppojen toiminta-alueiden rajat ylittäviksi osuuskauppojen yksin tai yhdessä omistamiksi liiketoimintayhtiöiksi.
Aluejako on taannut vastineen mukaan myös alueosuuskauppojen toiminnan tehokkuuden, koska niiden liiketoiminnan luonne – päivittäis- ja käyttötavarakauppa, ravintolatoiminta sekä liikennemyymälät – on sellainen, jossa oleellinen kilpailukeino on alueellinen valikoimien hallinta ja markkinointi sekä nopea ja joustava kilpailun kohtaaminen. Luontainen toiminta-alue pienentää myös toimintakustannuksia, kun toiminta-alueet ovat pääsääntöisesti yhteneväisiä maakuntalehtien levikkialueiden ja mainostelevision näkyvyysalueiden kanssa. Toiminta-alueet ovat mahdollistaneet myös resurssien tehokkaan kohdentamisen ja käytön, kun on vältytty tarpeettomilta, päällekkäisiltä investoinneilta ja toisaalta valkoisten alueiden syntymiseltä.
Perustelut sanktiojärjestelmälle
S-ryhmän mukaan strategian onnistuminen on edellyttänyt, että osuuskaupat ovat sitoutuneet siihen ja toimivat sen mukaisesti. Tämän vuoksi järjestelmään oli nähty välttämättömäksi liittää seuraamukset siltä varalta, että osuuskauppa ei toimi strategisten päätösten mukaisesti. Mikäli strategian toteuttamatta jättämiseen ei olisi liittynyt seuraamuksia, sen myötä saatavat tehokkuusedut olisivat jääneet syntymättä, koska ryhmällä ei olisi ollut keinoja reagoida poikkeavaan menettelyyn. Myös osuuskauppojen väliset taloudelliset sidonnaisuudet edellyttivät, että osuuskaupat sitoutuivat strategian toteuttamiseen.
Vastineessa korostetaan, että Tammisillan kysymyksessä aluejakokiista ratkesi ennen kuin seuraamuksista olisi jouduttu tekemään päätöksiä. SOK:n lähtökohtana oli se, että kun järjestely oli kilpailulainsäädännön mukainen, siihen voitiin liittää myös seuraamukset rikkomusten varalle.
Hyötyjen välittyminen kuluttajille
Kokonaisstrategiasta ml. aluejako saatavat hyödyt on vastineen mukaan kohdennettu kuluttajille. Asiakasomistajien määrän ja markkinaosuuden kasvu sekä viranomaisten hintavertailututkimukset ovat osoittaneet, että ne hyödyt, jotka S-ryhmän alueosuuskaupparakenteella on saavutettu, ovat siirtyneet asiakasomistajille ja muille asiakkaille kilpailukykyisen hintatason muodossa. S-ryhmän kustannustehokkuus ja hintajohtajuusstrategian pitkäjännitteinen toteuttaminen on lisännyt hintakilpailua markkinoilla ja pakottanut myös kilpailijoita alentamaan hintojaan. Tämä on osaltaan vaikuttanut siihen, että elintarvikkeiden kuluttajahintojen kasvu on viime vuosien aikana ollut varsin maltillista ja selvästi muiden elinkustannusten kasvua vähäisempää. SOK viittaa vastineessaan myös EU-jäsenyyden aiheuttamien elintarvikkeiden hinnanalennusten siirtämiseen kuluttajahintoihin, mikä S-ryhmässä toteutettiin tehokkaimmin.
Hallintoneuvoston päätös 4.9.2001
Kilpailuviraston ilmoitettua, että se ei hyväksy edellä kuvattuja perusteluja, SOK arvioi, että S-ryhmän ja kunkin alueosuuskaupan tavoitteet voidaan kuitenkin kohtuudella saavuttaa ilman sitä, että kunkin alueosuuskaupan toimialue määritellään yhteisin päätöksin tai että toimialuejaon rikkomiseen liitetään sanktiojärjestelmä.
SOK:n hallintoneuvosto päätti 4.9.2001, että alueosuuskauppojen kielto suunnitella tai käynnistää toisten toimialueilla liiketoimintaa sopimatta siitä ko. alueosuuskaupan kanssa poistetaan. Tämän päätöksen johdosta aluejakoon aiemmin liittynyt sanktio – mikäli alueosuuskauppa ei noudata kieltoa, se voidaan siirtää pois alueosuuskaupparakenteesta tai muuten sanktioida – menettää automaattisesti merkityksensä.
Markkinat
S-ryhmä harjoittaa elinkeinotoimintaa useilla kaupan aloilla: päivittäistavarakauppa, rauta- ja maatalouskauppa, tavaratalokauppa, erikoistavarakauppa (lähinnä pukeutuminen) sekä autokauppa. Näiden lisäksi ryhmällä on liiketoimintaa seuraavilla aloilla: hotellit, ravintolat, liikennemyymälät ja huoltamot.
Ryhmän markkinaosuudet eri sektoreilla vaihtelevat. Aloista volyymiltaan ylivoimaisesti suurimmassa, päivittäistavarakaupassa, ryhmällä on myös vahvin markkina-asema. A.C. Nielsen Finland Oy:n julkaiseman päivittäistavarakaupan myymälärekisterin mukaan vuonna 1999 S-ryhmän markkinaosuus Suomen päivittäistavarakaupasta oli 27,8 %. Markkinaosuus on kasvanut yhtäjaksoisesti lähes kymmenen vuoden ajan; vuonna 1990 markkinaosuus oli 15,9 %. Rauta- ja maatalouskaupassa S-ryhmän markkinaosuus vuonna 1999 oli noin 20 % ja autokaupassa noin 10 %. Tavaratalokaupassa S-ryhmän markkinaosuus oli sen oman ilmoituksen mukaan noin 20 %, tilastointiperusteiden erilaisuudesta johtuen markkinaosuus kuitenkin vaihtelee eri tilastoissa[1]. Erikoistavarakaupan markkinaosuutta on vaikea yksiselitteisesti eritellä, koska lohko sisältää hyvin erilaisia aloja. SOK:n oman ilmoituksen mukaan vuonna 1999 S-ryhmän kokonaismarkkinaosuus erikoistavarakaupassa oli 12,5 %[2]. Hotelliliiketoiminnan markkinaosuus oli vajaa 20 % ja ravintolatoiminnan noin 20 %. Huoltamotoiminnassa markkinaosuus oli 11 % polttonestekaupan mukaan laskettuna.
Markkinaosuudet vaihtelevat paitsi liiketoiminta-aloittain myös alueosuuskaupoittain. Päivittäistavarakaupassa valtakunnallinen hajonta on merkittävää. Kun S-ryhmän markkinaosuus vuonna 1999 oli koko maassa 27,8 %, se vaihteli maan eri osissa 18 %:n ja 47 %:n välillä. Nyt esillä olevista alueosuuskaupoista SSO:n markkinaosuus oli päivittäistavarakaupassa omalla alueellaan 32 % ja vastaavasti TOK:n 18 %. Huoltamotoiminnassa markkinaosuudet olivat 21 % ja 6 %.
Päivittäistavarakauppa
S-ryhmän toimialuekiista on koskenut Tammisillan tapauksessa liikennemyymälän perustamista ja Paraisilla sekä päivittäistavarakauppaa että ravintolatoimintaa. S-ryhmän strategiset linjaukset ja periaatepäätökset ryhmän aluerakenteesta koskevat samalla tavoin kaikkia toimialoja, joissa alueosuuskaupoilla on liiketoimintaa. Koska päivittäistavarakauppa muodostaa kuitenkin selvästi suurimman osan, noin 47 % S-ryhmän liiketoiminnasta, seuraavassa tarkastellaan lähemmin päivittäistavarakaupan kilpailuolosuhteita.
A.C. Nielsenin myymälärekisterin mukaan Suomen päivittäistavaroiden kokonaismyynti oli vuonna 1999 noin 57 miljardia markkaa. Myymälärekisteriin kuuluvien myymälöiden lisäksi päivittäistavaroita myytiin kioskien, huoltoasemien, halpahintamyymälöiden sekä Alkon vähittäismyymälöiden kautta. Nämä mukaan lukien päivittäistavarakaupan kokonaismyynti oli vuonna 1999 Nielsenin arvioin mukaan 70 miljardia markkaa. Lisäksi päivittäistavaroita myydään vähittäiskaupassa muiden kanavien kautta 2–3 miljardilla (esim. torikauppa ja muut toimialat). Vaikka kioskien ja huoltamoiden kautta tapahtuvan päivittäistavaroiden myynnin osuus on kasvanut, niiden voidaan katsoa ainoastaan täydentävän perinteisten päivittäistavaramyymälöiden – erikoismyymälät, valintamyymälät, supermarketit, tavaratalojen elintarvikeosastot – tarjoamaa palvelua. Näin ollen päivittäistavarakaupan myymälärekisterin tiedot antavat kattavan kuvan päivittäistavarakaupan rakenteen ja kilpailutilanteen tarkastelulle[3].
Ryhmittymien markkinaosuudet olivat vuonna 1999 seuraavat, suluissa muutos (%-yksikköä) edelliseen vuoteen: K-ryhmä 37,8 % (-0,4), S-ryhmä 27,8 % (+1,5), Tradeka/Elanto-ryhmä 12,3 % (+0,1), Spar-ryhmä 9,8 % (-0,7), Wihuri 4,4 % (-0,3), Stockmann/Sesto 2,9 % (ennallaan) ja muut 5,0 % (- 0,2). Vuoden 1999 lopussa myymälöitä oli kaikkiaan 4 511. Puolet kaikesta myynnistä tapahtui 390 suurimman myymälän kautta.
Suomen päivittäistavarakaupan rakenne on hyvin keskittynyt. Vuonna 1999 kahden suurimman ryhmän yhteenlaskettu markkinaosuus oli 65,6 %, kolmen suurimman 77,9 % ja neljän suurimman 87,7 %. Kun keskittymiskehitystä tarkastellaan neljän suurimman ryhmän markkinaosuuden perusteella – mitä mm. kansainvälisissä vertailuissa usein käytetään – ei selvää trendiä ole havaittavissa. Vuodesta 1985 vuoteen 1995 neljän suurimman markkinaosuus vaihteli ollen alimmillaan 89,8 % ja ylimmillään 91,7 %. Vuosi 1996 merkitsi selvää nousua: 94,7 %, jonka jälkeen keskittymisaste putosi seuraavana vuonna 85,6 %:iin. Vuonna 1996 Kesko osti Tukon. EY:n komission päätöksen johdosta Kesko kuitenkin luopui Tukon liiketoiminnoista rautakauppaa harjoittavaa Rautiaa sekä päivittäis- ja erikoistavarakauppaa harjoittavaa Anttilaa lukuun ottamatta. Kauppojen jälkeen jäljelle jääneen Spar -ryhmäksi muuttuneen Tukon merkitys ryhmittymien välisessä kilpailussa heikkeni ainakin väliaikaisesti.
Uusperustantaan nojaavaa, uusien yritysten laajamittaista alalle tuloa Suomen päivittäistavaramarkkinoille ei ole viime vuosina juuri tapahtunut, merkkejä muutoksesta on kuitenkin havaittavissa.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
SOK:n ja osuuskauppojen kilpailuoikeudellinen asema
Kilpailunrajoituslakia sovelletaan elinkeinonharjoittajiin. Lain 3 §:n mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Lain 6 §:n kartellikielto puolestaan koskee samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia.
S-ryhmän alue- ja paikallisosuuskaupat ovat juridisesti itsenäisiä, taloudelliseen tulokseen tähtääviä osuuskuntamuotoisia liikeyrityksiä, joiden toimintaan liittyy yrittäjäriski. Yksittäisen osuuskaupan taloudellista riskiä vähentää kaksi seikkaa. Vahvistetun ryhmästrategian mukaan S-ryhmän yhteisiä resursseja voidaan käyttää erityistapauksessa yksittäisen alueosuuskaupan taloudellisen aseman vahvistamiseen. Säästökassatoiminnassa riskiä jaetaan yhteisen takausrenkaan avulla. Edellä mainitut järjestelyt koskevat kuitenkin vain poikkeustilanteita tai rajattua osaa osuuskaupan toiminnasta, eikä niitä voida pitää osoituksena siitä, että osuuskaupat yhdessä muodostaisivat sellaisen kokonaisuuden, jota olisi pidettävä yhtenä elinkeinonharjoittajana. Näillä perusteilla S-ryhmän alue- ja paikallisosuuskaupat ovat kilpailunrajoituslain tarkoittamia samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia. Myös S-ryhmän oma menettely vahvistaa tätä näkemystä: SOK haki 4.2.1993 päivätyllä hakemuksellaan Kilpailuvirastolta poikkeuslupaa 6 §:ssä säädetystä hintayhteistoimintaa koskevasta kiellosta. Samaa asiaa koskevat jatkohakemukset se toimitti 26.4.1995 ja 27.4.2000.
Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä on erilliseksi oikeushenkilöksi organisoitu kartelli tai toimialayhdistys tai osapuoltensa myyntikonttorina tai vastaavana yhteisenä edustajana toimiva elin. Kyseeseen tulevia yhteisömuotoja ovat osakeyhtiö, avoin yhtiö, kommandiittiyhtiö, osuuskunta taikka muu taloudellinen tai aatteellinen yhdistys. Yhteenliittymä valvoo tai järjestelee jäsentensä käyttäytymistä markkinoilla. Edellä mainituilla perusteilla voidaan todeta, että SOK on samalla jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien yhteenliittymä.
Edellä todettuja arvioita vahvistaa kilpailuneuvoston lausuma osuuspankkien hintayhteistyötä koskevassa poikkeuslupa-asiassa (kilpailuneuvoston päätös 20.10.1993, 3/359/93). Kilpailuneuvosto totesi, että huolimatta osuuspankkien yhteisistä toiminnoista, osuuspankkitarkastuksesta ja siitä, että osuuspankit vastaavat toistensa toiminnasta yhteisen vakuusrahastonsa kautta, juridisesti itsenäisiä osuuspankkeja on pidettävä laissa tarkoitettuina elinkeinonharjoittajina ja Osuuspankkien Keskusliittoa niiden yhteenliittymänä.
Johtopäätöstä tukee myös kilpailuneuvoston päätös Valio Oy:n poikkeuslupahakemuksesta, joka koski Valiossa tehtävää markkinointi- ja hintayhteistyötä (kilpailuneuvoston päätös 1.12.1993, 7/359/93). Kilpailuneuvosto totesi, että juridisesti itsenäisiä Valion osakasmeijereitä on pidettävä Valion osakkaiden yhteisistä toiminnoista huolimatta laissa tarkoitettuina elinkeinonharjoittajina ja Valio Oy:tä niiden perustamana elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä, joiden välisiin sopimuksiin voidaan soveltaa kilpailunrajoituksista annetun lain määräyksiä.
Relevantit markkinat
Relevantit hyödykemarkkinat muodostuvat asiakkaiden samoja tarpeita tyydyttävien, toisiaan korvaavien hyödykkeiden markkinoista. Relevantit maantieteelliset markkinat muodostuvat sellaisesta alueesta, jolla yritykset kilpailevat keskenään ja jolla kilpailuolosuhteet ovat objektiivisesti samanlaiset kaikille myyjille.
S-ryhmän aluejakoa koskevan kilpailuoikeudellisen arvioinnin kannalta ei ole välttämätöntä päättää relevanttien markkinoiden täsmällisestä laajuudesta. Ryhmän markkinaosuus ei jää millään sen liiketoiminnan alueella alle 5 %:n, eivätkä aluejaon vaikutukset ole näin ollen vähämerkityksellisiä. Relevanttien maantieteellisten markkinoiden osalta voidaan todeta, että S-ryhmän liiketoiminta kattaa koko Suomen.
Markkinoiden jakaminen
Sovelletut säädökset
Kilpailunrajoituksista annetun lain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai niiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä:
1) määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita; tai
2) rajoittaa tuotantoa, jakaa markkinoita tai hankintalähteitä, elleivät ne ole välttämättömiä järjestelyille, jotka tehostavat tuotantoa tai jakelua taikka edistävät teknistä tai taloudellista kehitystä, ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
6 §:n säännös koskee sekä yritysten nimenomaisia sopimuksia tai tähän rinnastettavaa yritysten yhteisymmärrystä että yritysten yhteiselinten ja yhteenliittymien päätöksiä tai vastaavia järjestelyjä, joilla rajoitetaan tai ohjataan horisontaalisessa tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä. Kielto ei edellytä, että tuotannon rajoitus tai markkinoiden jako on pantu toimeen tai että sitä valvotaan, vaan jo pelkkä sopimus tai suunnitelma täyttää kiellon tunnusmerkistön.
Kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 kohdan tarkoittamassa, hyväksyttävässä järjestelyssä kaikkien edellytysten tulee täyttyä ja kääntäen, mikäli yksikin jää täyttymättä, ei hyväksymisen edellytyksiä ole. Edellytyksiä tutkittaessa näyttövelvollisuus on järjestelyjen toteuttajalla.
Kilpailunrajoituslain 19 §:ssä säädetään mahdollisuudesta myöntää poikkeuslupa 6 §:n kieltämälle järjestelylle, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille. Poikkeuslupa edellyttää elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemusta, jossa tehokkuusperusteet on selvitetty.
Markkinoiden jako S-ryhmässä
Alueosuuskauppojen maantieteellisten toimialueiden vahvistaminen osuuskauppojen keskinäisin päätöksin on kilpailunrajoituslain tarkoittamaa, samalla jakeluportaalla toimivien yritysten välistä markkinoiden jakoa. Markkinoiden jakoon on liittynyt valvonta- ja sanktiojärjestelmä, jolla yhteisesti sovitun aluejaon pitävyys on varmistettu.
SOK:n hallituksen ja hallintoneuvoston aluejakoa koskevat päätökset ovat merkinneet aluejaon tiukentumista 1990-luvulla. Hallintoneuvosto päätti vuonna 1990, että tavoiteverkostoon kuuluvat alueosuuskaupat eivät ryhdy tai käynnistä toistensa toimialueilla S-ryhmän strategisiin ketjuihin kuuluvaa liiketoimintaa sopimatta siitä ko. alueosuuskaupan kanssa. Vuonna 1995 päätöstä tehostettiin lisäämällä sanktiouhka alueosuuskaupalle, joka ei noudattanut mm. yhteisesti sovittua aluejakoa. Tällainen osuuskauppa voitiin siirtää SOK:n hallintoneuvoston erillispäätöksellä paikallisosuuskauppojen ryhmään.
Edellä selostetut Tammisillan ja Paraisten esimerkit osoittavat, että markkinoiden jako sekä niiden rikkomisesta seuraava sanktiouhka ovat olleet todellisia, käytännössä sovellettavia toimintaperiaatteita, eivät ainoastaan periaatteellinen kannanotto, mikä sekin jo riittäisi pitämään menettelyä kilpailunrajoituslain tarkoittamana markkinoiden jakona. Alueosuuskauppojen välinen toimialuejako ei ole kuitenkaan käytännössä täysin ehdoton, vaan ilmeisesti keskinäisen suostumuksen johdosta alueosuuskauppa on voinut harjoittaa autokauppaa ”toisen alueella”; esimerkkeinä ovat ainakin KPO, SSO ja Varuboden, jotka harjoittavat autokauppaa oman alueensa ulkopuolella. Poikkeamat eivät kuitenkaan näytä koskeneen päivittäistavarakauppaa.
Kiinteä aluejako on toiminut alueosuuskaupalle esteenä laajentaa toimintaansa maantieteellisesti. Alueosuuskaupalta, jolla olisi ollut sekä liikeideoita että voimavaroja panostaa investointeihin, on evätty mahdollisuus niihin. Tiukan aluejaon takia yksittäinen investointi on voinut jopa kokonaan jäädä toteutumatta.
Arvio SOK:n vastineesta 20.10.2000
Välttämättömyys
Vastineessaan SOK toteaa, että aluejako on välttämätön, koska alueellisuus on osuustoiminnan lähtökohta, osuuskauppojen päätöksenteko edellyttää toimialuejakoa ja S-ryhmällä on tarve toimia strategisena ryhmänä sekä siihen, että S-ryhmän jäsenten välillä on taloudellinen riippuvuus.
Kulutusosuuskuntien, kuten S-ryhmänkin, toiminnan lähtökohta on ollut perinteisesti kuluttajien paikallisessa yhteistoiminnassa. Toiminnan muodot ovat kuitenkin olennaisesti muuttuneet ajan kuluessa. Paikalliset osuuskunnat ovat pääsääntöisesti fuusioituneet, fuusioilla on muodostettu jopa valtakunnallisia yrityksiä. Viraston arvion mukaan S-ryhmän osuuskaupat toimivat nykyään samoin liiketaloudellisin periaattein ja ammattimaisesti johdettuina kuin muutkin liikeyritykset ja osuuskuntien edustuksellinen päätöksenteko ja liiketaloudellinen toiminta on erotettavissa toisistaan niin, että päätöksentekoon mahdollisesti liittyvät alueelliset elementit eivät välttämättä edellytä myös liiketoiminnallista aluejakoa.
Osuuskunnan säännötkään eivät edellytä sitä, että osuuskauppojen liiketoiminnassa noudatettaisiin yhteisesti sovittua aluejakoa. Osuuskunnan jäseneksi pääseminen edellyttää ainoastaan osuusmaksun maksamista ja jäseneksi voi liittyä mihin tahansa osuusliikkeeseen asuinpaikasta riippumatta.
Virasto toteaa lisäksi, että vaikka useimpien osuuskauppojen vaalijärjestyksessä todettaisiinkin, että vaalikelpoisuuden edustajavaalissa saavat vain osuuskaupan toimialueella asuvat jäsenet, ei tämä eikä jäsenalueen määrittely ole välttämätön edellytys sille, että alueosuuskaupoilla tulisi olla liiketoiminnassakin yhteisesti sovittu aluejako. Suomessa toimii osuuskuntia – esimerkkeinä osuuspankit sekä useat tuottajaosuuskunnat – jotka yhteisistä toiminnoistaan huolimatta ovat järjestäneet liiketoimintansa ilman yhteisesti sovittua aluejakoa, mikä tukee päätelmää, ettei osuuskunnan päätöksenteko edellytä yhteisesti sovittua aluejakoa liiketoiminnassa.
Kilpailuvirasto on useissa yhteyksissä arvioinut samoin kuin vastineessa on todettu, että etenkin päivittäistavarakaupan kilpailua käydään ryhmittymien välillä. Virasto on vastineessa esitetyn kanssa samaa mieltä myös siitä, että etenkin päivittäistavarakaupan kilpailulle on kuitenkin tyypillistä, että sillä on valtakunnallisen ulottuvuuden lisäksi alueellinen ja paikallinen ulottuvuus. Tästä kertoo esimerkiksi se, että ryhmittymien markkinaosuudet vaihtelevat huomattavasti alueellisesti ja paikallisesti. Kilpailulla on siis myös paikallinen luonne; yksittäinen kuluttaja toimii päivittäistavaroiden vähittäiskaupan markkinoilla kilpailuympäristössä, jota luonnehtii paikallisuus. Valtakunnallinen elementti on puolestaan erityisen merkittävä päivittäistavaroiden hankintamarkkinoilla, missä tavarantoimittajat ja kauppa ovat markkinaosapuolina.
Virasto on arvioinut S-ryhmän toimintaa kaupan valtakunnallisena ryhmänä mm. poikkeusluvassaan alueosuuskauppojen väliselle hankinta-, markkinointi- ja hintayhteistyölle (dnro 384/67/2000, 29.1.2001). Poikkeuslupaa myöntäessään virasto arvioi, että esitetyt tehokkuusperustelut, joiden hakemuksen mukaan katsottiin johtuvan nimenomaan yhteistyöstä hankinnassa, markkinoinnissa ja hinnoittelussa, olivat riittävät. Yhteisesti sovittua aluejakoa tehokkuusvaikutusten edellytyksenä ei poikkeuslupahakemuksessa tai muuten tuotu esiin. Aluejako ei viraston arvion mukaan olekaan välttämätön edellytys sille, että S-ryhmä pystyisi toimimaan kilpailukykyisenä valtakunnallisena kaupan ryhmänä.
Lisäksi virasto toteaa, että S-ryhmän tarve toimia strategisena kokonaisuutena ei oikeuta sitä sopimaan rajoituksetta hyvinkin erilaisista kilpailua rajoittavista menettelyistä ja perustelemaan näitä kaikkia toimia samoilla tehokkuuseduilla.
Vastineen mukaan taloudellista riippuvuutta ilmentävät mm. säästökassatoimintaan liittyvä takausrengas, SOK:n ja alueosuuskauppojen välinen ostovelkasuhde sekä se, että erityistilanteessa ryhmän yhteisiä varoja voidaan käyttää yksittäisen alueosuuskaupan toiminnan tukemiseen. Myös liiketoiminnan suunnittelun ja seurannan katsotaan edellyttävän yhteisesti vahvistettavaa aluejakoa.
Laki osuuskuntalain muuttamisesta (415/96) edellyttää, että osuuskunta, jonka pääasiallisena toimintana on vähittäiskauppa, saa toimintansa rahoittamiseksi harjoittaa säästökassatoimintaa vastaanottamalla takaisinmaksettavia rahavaroja jäseniltään. Lain mukaan säästökassatoimintaa harjoittavalla osuuskunnalla on oltava jäsensijoitusten laatuun ja määrään nähden riittävä kassavaranto. Säästökassatoimintaa harjoittava osuuskunta voi järjestää takauksen tai muun vakuuden jäsensijoittajan saamisen turvaamiseksi. S-ryhmässä säästökassojen toimintaa valvoo SOK.
Kilpailuvirasto toteaa, että osuuskauppojen säästökassatoimintaan liittyvä keskinäinen takausvastuu ei ole sellainen seikka, joka muodostaisi välttämättömän edellytyksen markkinoiden jaolle. Säästökassojen valvonta on järjestetty lain edellyttämällä tavalla eikä edellytä markkinoiden jakoa. Muutoinkaan osuuskunnan kannattavuutta ja vakavaraisuutta ei voida taata osuuskauppojen välisellä markkinoiden jaolla. Alueosuuskauppojen kannattavuudessa, vakavaraisuudessa ja alueellisessa markkina-asemassa on huomattavia eroja, joita markkinoiden jako ei ole poistanut. Markkinoiden jako ei ole estänyt myöskään alueosuuskauppaa ajautumasta taloudellisiin vaikeuksiin.
Sama arviointi koskee myös muita taloudellista riippuvuutta koskevia tekijöitä, jotka vastineen mukaan olivat välttämättömiä edellytyksiä aluejaolle. Ryhmässä noudatettava markkina-alueiden jako ei ole välttämätöntä saatavien turvaamisen tai yleensäkään taloudellisen tuloksen turvaamisen kannalta. Taloudellisen tuloksen syntyyn vaikuttavat olennaisesti monet muut seikat kuin se, että kunkin yrityksen toiminta-alue on rajattu tietylle maantieteelliselle alueelle.
Vastineessa todettiin, että ryhmittymän liiketoiminnan suunnittelu ja seuranta olisi vaikeaa ilman aluejakoa. Virasto toteaa, että suunnittelua saattaa helpottaa tieto siitä, että kilpailua ei ole odotettavissa muiden alueosuuskauppojen taholta. Suunnittelun mahdollinen helpottuminen ei kuitenkaan merkitse sitä, että aluejako olisi suunnittelun – puhumattakaan liiketaloudellisesta toiminnasta yleensä – välttämätön edellytys.
Edellä esitetyillä perusteilla Kilpailuvirasto arvioi, että SOK:n esittämät perustelut eivät osoita aluejaon välttämättömyyttä. Lisäksi virasto toteaa, että rajoitukset ovat kokonaisuuteen nähden liiallisia.
Se, että menettely ei ole välttämätön tehokkuutta lisäävälle järjestelylle, riittää yksinäänkin osoittamaan legaalipoikkeuksen soveltumattomuuden kyseiseen järjestelyyn. Seuraavassa on kuitenkin lisäksi arvioitu markkinoiden jaon mahdollisia tehokkuutta lisääviä vaikutuksia sekä niiden välittymistä asiakkaille ja kuluttajille.
Jakelun tehostuminen
SOK:n mukaan aluerakenne tehostaa jakelua, koska sekä ryhmän että alueosuuskauppojen liiketoiminta voidaan näin organisoida tehokkaimmin. Tehokkuus ilmenee toimintakustannusten alhaisempana tasona sekä resurssien tehokkaana kohdentamisena, kun vältytään päällekkäisiltä investoinneilta.
Kilpailuvirasto on arvioinut, että – kuten S-ryhmä on alueosuuskauppojen hankinta-, markkinointi- ja hintayhteistyötä koskevassa poikkeuslupahakemuksessaan itsekin todennut – S-ryhmän sisäisellä yhteistoiminnalla on tehokkuutta edistäviä vaikutuksia. Mainitussa poikkeuslupahakemuksessa SOK on esittänyt laskelmia niistä tehokkuushyödyistä, joita em. yhteistyön tuloksena on syntynyt ja jotka on välitetty kuluttajille. Virasto on arvioinut, että hyödyt ovat haittoja suuremmat.
Vaikka tehokkuushyötyjä ja -haittoja ei aina pystytäkään kvantifioimaan, virasto toteaa, että markkinoiden jaon tueksi ei ole esitetty vastaavanlaista näyttöä, vaan ainoastaan spekulatiivisia hyötyjä. Tällaiset näytöt eivät viraston arvion mukaan riitä todentamaan kilpailunrajoituslain edellyttämiä tehokkuusetuja.
Vastineen mukaan alueosuuskauppojen toiminta tehostuu, kun ne pitäytyvät liiketoiminnassaan ”luontaisella toiminta-alueella”. Luontainen toiminta-alue liittyy erityisesti marketkaupan, ravintolakaupan ja liikennemyymäläkaupan vaatimuksiin.
Kilpailunrajoituslain lähtökohtana on se, että samalla portaalla toimivat elinkeinonharjoittajat eivät voi keskenään sopia toiminta-alueistaan. Yritystoiminnan luonteeseen kuuluu, että käsitykset luontaisesta toimialueesta vaihtelevat mm. yrityksittäin ja ajan mukaan, mistä normaalisti syntyy markkinoiden dynamiikka ja sitä kautta terve ja toimiva kilpailu.
Markkinoiden jako luontaisine toiminta-alueineen on omiaan suojaamaan tehotonta yritystoimintaa, myös tehottomia osuuskauppoja. Osuuskauppojen liiketaloudellinen tehokkuus vaihtelee huomattavasti, mistä ovat osoituksena esimerkiksi osuuskauppojen hyvinkin erilaiset markkinaosuudet paikallisilla/alueellisilla markkinoilla: vajaasta 20 prosentista lähes 50 prosenttiin. Kun aluejako määrätään yhteisesti sopimalla eikä markkinoiden toiminnan kautta, lisääntyy mahdollisuus voimavarojen tehottomaan käyttöön.
Virasto toteaa lisäksi, että mikäli liiketoiminnalla olisi yksi ja vain yksi ”luontainen” maantieteellinen alue, jakoa ei olisi tarvetta suojata sanktioin siten kuin S-ryhmässä on menetelty.
Aluejaon on ilmoitettu karsivan mm. markkinointikustannuksia. Kilpailuvirasto toteaa, että kilpailunrajoituksen luonteeseen yleensä kuuluu, että se karsii rajoituksen toimeenpanijoiden kustannuksia ja/tai kasvattaa voittoja.
Alueosuuskauppojen yhteistyön kustannuksia alentavia vaikutuksia on arvioitu jo aiemmin mainitussa poikkeusluvassa, jossa todettiin, että valikoimien yhdenmukaistaminen, yhteiset hankinnat, markkinointi sekä hinnoittelu ovat tiettyyn rajaan saakka omiaan lisäämään tehokkuutta synnyttäessään mm. suurtuotannon etuja. Viraston arvion mukaan markkinoiden jaon kustannuksia alentavat vaikutukset ovat marginaalisia tai niitä ei ole.
Resurssien kohdentaminen
Markkinoiden jako on omiaan vähentämään sitä epävarmuutta, mikä yrityksillä yleensä on muiden markkinoilla toimivien investoinneista. Tämä saattaa helpottaa resurssien kohdentamista. Epävarmuuden vähentyminen ei kuitenkaan ole välttämättä hyödyllistä markkinoiden toimivuudelle tai kuluttajalle. Markkinoiden jako ei ole myöskään välttämätön edellytys resurssien kohdentamiselle. Vaikka yhteinen strategia ohjaa investointeja, alueosuuskaupat rahoittavat investointinsa voimavarojensa mukaisesti pääsääntöisesti itse, joten niillä on edellytykset itse päättää resurssien kohdentamisesta ilman yhteisesti päätettyä markkinoiden jakoa.
Kilpailuvirasto toteaa, että 6 §:n 2 kohdan mukaan arvioitavien tai poikkeuslupaharkintaan vaikuttavien tehokkuushyötyjen tulee olla kausaalisuhteessa siihen kilpailunrajoitukseen, jota tehokkuuseduilla perustellaan. Edellytyksenä siis on, että hyödyt ovat seurausta ko. kilpailunrajoituksesta.
Viraston arvion mukaan S-ryhmä ei ole esittänyt riittäviä perusteluja sille, että sen esittämät tehokkuushyödyt olisivat seurausta markkinoiden jaosta. Markkinoiden jako ei näin ollen ole sellainen tehokkuutta lisäävä kilpailunrajoitus, jota 6 §:n 2 kohdassa tarkoitetaan.
Etujen välittyminen kuluttajille
Vastineen mukaan aluejaosta kuluttajille välittyvät hyödyt ovat osa niistä hyödyistä, joita S-ryhmän kokonaisstrategia tuottaa. Hyötyinä mainitaan asiakasomistajien määrän ja markkinaosuuden kasvu sekä ryhmän myymälöiden edullinen hintataso.
Kilpailuvirasto toteaa, että se on hyväksynyt vastineessa esitetyt hyödyt näytöksi sellaisista hyödyistä, jotka ovat seurausta hankinta-, markkinointi- ja hintayhteistyöstä. Viraston arvion mukaan on epätodennäköistä, että markkinoiden jaolla olisi edes välillisesti merkittävää yhteyttä markkinaosuuden kasvuun tai myymälöiden hintatasoon.
Yhteenveto
Edellä esitetyn perusteella Kilpailuvirasto toteaa, että S-ryhmän markkinoiden jako ei ole välttämätön edellytys tehokkuutta lisäävälle järjestelylle eikä sillä muutoinkaan ole sellaisia tehokkuutta lisääviä vaikutuksia kuin mitä kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 kohdassa tarkoitetaan.
Lisäksi virasto toteaa, että tämä johtopäätös on myös sen yhdenvertaisuusperiaatteen mukainen, jota viranomaisen toiminnalta edellytetään. Virasto on käsitellyt osuustoiminnallisten yritysten päivittäistavarakauppaa ja ravintoloita koskevaa markkinoidenjakojärjestelyä poikkeuslupapäätöksessään 7.8.1996 (dnro 178/67/96). Osuusliike Elanto ja Osuuskunta Tradeka-yhtymä hakivat poikkeuslupaa yhteistyölle päivittäis- ja erikoistavarakaupassa sekä hotelli- ja ravintolatoiminnassa. Ilmeni, että osapuolet olivat sopineet päivittäistavarakaupan aluejaosta ja keskinäisistä toimipaikkojen vaihdoista. Yhteistyöjärjestelyjen perusteella kummallekin osapuolelle olisi muodostunut vähittäiskauppatoiminnassa omat erilliset alueet siten, että Elanto olisi keskittynyt pääkaupunkiseudulle ja Tradeka pääkaupunkiseudun ulkopuolelle. Poikkeuslupahakemukseen sisältyi myös hotellialan yhteistyötä koskeva liikkeenhoitosopimus, jonka mukaan Restel Oy:n ja Elannon Hotellit Oy:n oli todettava yhdessä lisähotellikapasiteetin tarve Helsingissä. Kilpailuviraston arvion mukaan kyse oli kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 kohdan tarkoittamasta kielletystä markkinoiden jakamisesta. Kun hakijat olivat poistaneet sopimuksista kilpailun rajoittamista tarkoittavat määräykset, Kilpailuvirasto katsoi kilpailunrajoituksen päättyneen ja totesi, ettei asiaa tältä osin ollut tarvetta käsitellä poikkeuslupa-asiana.
Virasto on myös useissa aiemmissa päätöksissään todennut, että vaikka päivittäistavarakaupan kilpailua käydään ryhmittymien välillä, on tärkeää, että myös edellytykset ryhmien sisäiselle kilpailulle säilyvät (ks. esim. 281/67/98).
Kilpailunrajoituslain 19 §:n mukainen arviointi
SOK ei ole hakenut markkinoiden jaolle KRL:n 19 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa. Arvioidessaan edellä esitetyllä tavalla S-ryhmän vastineessaan esittämiä tehokkuusperusteluja virasto on tullut samalla arvioineeksi poikkeusluvan myöntämisen mahdollisuutta järjestelylle.
Poikkeuslupa edellyttää neljän kriteerin samanaikaista täyttymistä: tehokkuuskriteeri, hyötyjen siirtyminen, kilpailun säilyminen sekä suhteellisuuskriteeri. Tehokkuuskriteerin ja hyötyjen siirtymisen osalta arviointi sisältyi edellä kuvattuun 6 §:n 2 kohdan täyttymisedellytysten tarkasteluun, jossa virasto totesi, että kriteerit eivät täyttyneet.
Kilpailun säilymistä edellyttävä kriteeri merkitsee sitä, että järjestely ei saa estää kilpailun toimimista relevanteilla markkinoilla. S-ryhmän korkea markkinaosuus päivittäistavarakaupassa – lähes 29 % – yhdessä sille jo aiemmin myönnetyn poikkeusluvan kanssa merkitsee sitä, että kaikenlaisiin muihin kilpailua edelleen rajoittaviin järjestelyihin suhtaudutaan tämänkin kriteerin perusteella torjuvasti.
Suhteellisuuskriteerin mukaan järjestely ei saa sisältää sellaisia lisärajoituksia, jotka objektiivisesti ottaen eivät ole tarpeellisia. Virasto katsoo, että markkinoidenjärjestelyyn liittyy lisärajoituksena menettelyn sanktiointi, mikä korostaa järjestelyn ei-hyväksyttävää luonnetta.
Edellä mainituilla perusteilla Kilpailuvirasto katsoo, että kilpailunrajoituslain tarkoittamia edellytyksiä myöskään poikkeusluvan myöntämiselle ei ollut.
Ratkaisu
Edellä selostetuilla perusteilla Kilpailuvirasto on pitänyt S-ryhmään kuuluvien alueosuuskauppojen maantieteellisten toimialueiden vahvistamista osuuskauppojen keskinäisin päätöksin ja erityisesti siihen liittyvää sanktiojärjestelmää – alueosuuskauppa, joka ei noudata aluejakoa, voidaan siirtää paikallisosuuskauppojen ryhmään – kilpailunrajoituslain 6 §:n 2 kohdan tarkoittamana markkinoiden jakona. Virasto on vaatinut SOK:ta ja alueosuuskauppoja lopettamaan kilpailunrajoituksen soveltamisen.
SOK on ilmoittanut Kilpailuvirastolle, että SOK:n hallintoneuvosto on 4.9.2001 tekemällään päätöksellä muuttanut S-ryhmän strategisia linjauksia siten, että alueosuuskaupan toimialuetta ei enää määritellä yhteisin päätöksin eikä toimialuejakoon näin ollen voi enää liittyä myöskään sanktiojärjestelmä.
Koska kilpailunrajoituksen soveltamisesta on SOK:n hallintoneuvoston päätöksellä luovuttu, virasto ei tee asiasta kilpailunrajoituslain 8 §:ssä tarkoitettua esitystä kilpailuneuvostolle seuraamusmaksun määräämiseksi. Ratkaisuun on vaikuttanut myös se, että markkinoiden jaon käytännön vaikutukset kilpailuun ovat olleet vähäiset. Ei ole myöskään ollut nähtävissä, että rajoituksen takia jonkun kilpailijan toiminta markkinoilta olisi estynyt tai olennaisesti vaikeutunut.
Sovelletut säännökset
Kilpailunrajoituslaki (480/92) 6 §, 8 §, 19 §
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Kehittyvä Kauppa -lehden (5/00) mukaan vuonna 1999 S-ryhmän ketjujen osuus tavaratalokaupasta oli 35 % (Prismat 28 % ja Sokos-ketju 7 %), tavarataloihin on laskettu myös hypermarketit.
[2] Niillä tuotealueilla, jotka kuuluvat S-ryhmän myymälöiden valikoimiin (pukeutuminen, asuminen, vapaa-aika, kodintekniikka)
[3] ks. myös EU:n komission päätös Kesko/Tuko fuusioasiassa, IV/M.784, kohta 18–20, Euroopan yhteisöjen virallinen lehti L 110/53