Epäilty kilpailun rajoittaminen kansallisen verkkovierailun hinnoittelussa

Päivämäärä

12.1.2000

Diaarinumero

817/61/98

Osapuolet

Sonera Oy / Oy Radiolinja Ab

Asianosaiset

Telia Finland Oy
Sonera Oy
Oy Radiolinja Ab

Asian vireilletulo

Kilpailuvirasto sai 22.9.1998 Telia Finland Oy:n (myöhemmin myös Telia) toimenpidepyynnön, jossa yhtiö pyysi virastoa tutkimaan menettelivätkö Sonera Oy ja Oy Radiolinja Ab (myöhemmin myös Sonera ja Radiolinja) kilpailunrajoituslain vastaisesti. Telian mukaan Sonera ja Radiolinja käyttivät väärin määräävää markkina-asemaansa tarjoamalla matkaviestinverkoissaan Telialle verkkovierailu-palvelua huonommilla ehdoilla kuin ulkomaisille telepalveluyrityksille ja toisaalta sisäisille telepalvelu-yrityksilleen.

Yritykset

Telia Finland Oy

Telia Finland Oy (jäljempänä Telia) on Ruotsin valtion omistaman Telia Ab:n tytäryhtiö. Telia Ab on Pohjoismaiden suurin teleyhtiö. Telia Finland Oy aloitti aktiivisen toimintansa vuonna 1996, kun Imatran Voima myi ruotsalaiselle Telia Ab:lle osake-enemmistön tietoliikenneyhtiö Telivosta. Toiminta jatkui Telia Finland Oy -nimisenä lokakuusta 1997 Telia Ab:n ostettua loput Telivo Oy:n osakkeista. Telia Finland vastaa operaattoritoiminnasta Suomessa läheisessä yhteistyössä Telian muiden suomalaisten tytäryhtiöiden kanssa. Telialla on Suomessa sekä omaa kiinteää verkkoa että Imatran Voimalta vuokrattua kuituverkkokapasiteettia. Yhtiöllä on lisäksi pääkaupunkiseudun kaupungeissa sekä Turun ja Tampereen seudulla toimivat GSM 1800 -verkot, joiden kuuluvuusalueella yhtiö arvioi syksyllä 1998 olevan 1,7 miljoonaa asukasta. Liittymiä Telian GSM 1800 -verkossa on noin 10 000 (maaliskuussa 1999). Telia Finland myi matkapuhelintoimintansa Telia Mobil Ab:lle joulukuussa 1998.

Telia Finlandin liikevaihto 1998 oli 197 miljoonaa markkaa.

Sonera Oy

Sonera Oy (15.4.1998 asti Telecom Finland Oy) kuuluu konserniin, jonka emoyhtiö on Sonera-yhtymä Oyj. Valtio myi 22,2 % Sonera-yhtymä Oyj:n osakekannasta syksyllä 1998 toteutetussa osakemyynnissä. Soneran osakkeen noteeraus alkoi Helsingin Pörssin päälistalla 17.11.1998.

Sonera tarjoaa Ahvenanmaata lukuun ottamatta kattavasti kaikkia televiestintään liittyviä palveluja. Vuonna 1998 Sonera-konsernin liikevaihto oli noin 9,6 miljardia markkaa. Matkaviestinnän osuus siitä oli noin 4,8 miljardia markkaa, kasvua edelliseen vuoteen oli 32 %. Matkaviestinasiakkaita oli vuoden 1999 kesäkuun lopussa yli 2 miljoonaa. Soneran markkinaosuus oli kaikista matkaviestintäpalveluista liikevaihdolla mitattuna 70 % ja GSM-palveluista 67 % vuonna 1998.

Oy Radiolinja Ab

Oy Radiolinja Ab (jäljempänä Radiolinja) on Radiolinja-konsernin emoyhtiö. Radiolinja on vuonna 1988 perustettu yritys, joka on vuodesta 1991 toiminut verkko-operaattorina GSM-matkapuhelinpalveluissa. Radiolinja muuttui vuoden 1998 huhtikuussa Helsingin Puhelin Oyj:n tytäryhtiöksi. Radiolinjan liikevaihto oli vuonna 1998 noin 2,1 miljardia markkaa. Radiolinjan liittymämäärä oli vuoden 1999 maaliskuun lopussa yli miljoona, mikä oli 34 % kaikista Suomen matkapuhelinliittymistä ja 38 % Suomen GSM-liittymistä.

Asian selvittäminen

Kilpailuvirasto on 30.9.1998 pyytänyt Soneralta ja Radiolinjalta vastinetta Telian toimenpidepyynnöstä. Lisäksi yhtiöitä on pyydetty toimittamaan tietoja mm. kustannusperusteista verkkovierailupalvelulle, vertailuaineistoa ulkomaisten yritysten kanssa tehdyistä sopimuksista sekä yhtiöiden sisäisistä sopimuksista televerkko- ja telepalveluyritysten kesken sekä yhtiöiden tarjouksista kansallisesta verkkovierailusta Telialle. Sonera toimitti Kilpailuvirastolle vastineensa 30.10.1998 ja Radiolinja 27.11.1998.

Kilpailuvirasto pyysi lisäselvityksiä Telialta 9.12.1998, Soneralta, Radiolinjalta ja Telialta 30.6.1999 sekä Radiolinjalta 6.7.1999. Yhtiöitä pyydettiin mm. selvittämään keskinäisiä neuvottelujaan ja tehtyjä tarjouksia kansallisen verkkovierailun järjestämisestä. Radiolinjalta pyydettiin myös selvitystä verkon käyttöjakautumasta rakennuskustannuksista sekä roaming-liikenteestä. Virasto sai vastaukset Telialta 19.1.1999 ja 12.7.1999, Soneralta 16.7.1999 ja Radiolinjalta 28.7.1999 sekä 16.8.1999.

Osapuolten sevitykset

Soneran vastaus

Sonera katsoo, että Telian esittämät vaatimukset perustuvat kilpailunrajoituslain virheelliseen tulkintaan ja keskenään vertailukelvottomien tuotteiden hintavertailuun. Soneran mukaan Telia ei voi vedota operaattoreiden vuokrausvelvoitteeseen, koska Telialla on mahdollisuus rakentaa itse koko maan kattava GSM-1800 -verkko tai mahdollisuus saada toimilupa myös valtakunnallisen GSM-900- verkon rakentamiselle. Tämä olisi Telialle Soneran mukaan myös taloudellisesti mahdollista sen emoyhtiön (Telia Ab) taloudellisten voimavarojen ansiosta. Lisäksi Telialla on mahdollisuus solmia verkkovierailusopimus Radiolinjan kanssa tai paikallisten GSM-1800 -verkko-operaattoreiden kanssa tai se voi solmia palveluoperaattorisopimuksen verkko-operaattoreiden kanssa. Soneran mukaan Telialla on siis useita erilaisia mahdollisuuksia tarjota asiakkailleen maankattava peittoalue.

Sonera vetoaa myös siihen, että telemarkkinalaki ei velvoita kansallisen verkkovierailun järjestämiseen. Soneran mukaan operaattorin innokkuus investoida haja-asutusalueiden verkkoihin laskee, mikäli kansallisesta verkkovierailusta tulee pakollinen muutoin kuin kaupallisin perustein solmitun sopimuksen kautta.

Sonera kiistää, että sillä olisi määräävä markkina-asema matkaviestinverkoissa. Soneran mukaan sen ja Radiolinjan verkot ovat kattavuudeltaan korvaavia, joten Soneralla ei voi olla määräävää markkina-asemaa matkaviestinverkkojen markkinoilla. Matkaviestinpalveluiden osalta on Soneran mukaan erotettavissa erilliset relevantit tuotemarkkinat NMT- ja GSM- palveluille, eikä Soneralla GSM-palveluiden osalta ole mielestään määräävää markkina-asemaa, koska yhtiö ei pysty ohjaamaan GSM-markkinoiden hintatasoa eikä hallitse liittymien jakelukanavia. Yhtiö kiistää myös Telian väitteen Soneran ja Radiolinjan yhteisestä määräävästä markkina-asemasta, koska yhtiöt eivät ole keskenään yhteistyössä, vaan niiden välillä vallitsee kova kilpailu.

Soneran mukaan kansallista ja kansainvälistä verkkovierailua ei voi verrata toisiinsa mm. niiden käyttömäärien ja palvelutasojen erilaisuudesta johtuen. Tärkeä erottava piirre on myös kansainvälisten verkkovierailusopimusten vastavuoroisuus. Kansainvälinen roaming on osa Soneran asiakkaiden palvelua, kun taas kansallisesta verkkovierailusta Soneran asiakkaat eivät hyötyisi. Verkkovierailut eroavat myös kustannusrakenteeltaan: kansainvälinen verkkovierailu keskittyy pääkaupunkiseudulle, missä vierailun kustannukset ovat pienemmät, kun taas kotimainen vierailu keskittyisi haja-asutus-alueille, missä kustannukset ovat oleellisesti suuremmat.

Kansallinen verkkovierailu olisi myös erotettava palveluoperaattoritoiminnasta, joka Soneran mukaan on eri asia. Kansallisessa verkkovierailussa asiakkaat käyttäisivät Telian SIM-korttia, kun taas palveluoperaattoritoiminnassa asiakkaat käyttäisivät Soneran SIM-korttia. Palveluoperaattorihinnasto on kaikille sama ja tasapuolinen ja myös Telian saatavissa.

Radiolinjan vastaus

Radiolinja on neuvotellut Telian kanssa niin kansallisesta verkkovierailusta kuin palveluoperaattori-mallista. Radiolinjan mukaan sillä ei ole vapaata kapasiteettia, mitä se voisi vuokrata Telialle. Pelkästään yhtiön omaan tarpeeseen tehtävät investoinnit tulevat olemaan merkittäviä, eikä yhtiö ole mielestään velvollinen investoimaan ylimääräiseen kapasiteettiin verkkovierailua varten.

Radiolinjankaan mukaan kansallista ja kansainvälistä verkkovierailua ei voi verrata keskenään. Kansainvälisillä roaming-sopimuskumppaneilla ei ole Suomessa toimintaa, eivätkä ne kilpaile Radiolinjan kanssa. Kansainvälinen verkkovierailu on osa asiakkaiden palvelua ja perustuu vastavuoroisuuteen sekä epäkaupallisuuteen. Kansallisessa verkkovierailussa ei näitä ominaisuuksia ole. Koska kyseessä on siis eri tuotteet, on niillä myöskin erilaiset hinnat ja ehdot.

Radiolinja ei ole mielestään matkaviestinmarkkinoilla määräävässä markkina-asemassa. Yhtiö kiistää myös jaetun määräävän markkina-aseman olemassaolon, koska Radiolinjan ja Soneran välillä vallitsee kova kilpailutilanne. Radiolinja katsoo myöskin, että matkaviestinmarkkinoita tulisi käsitellä yhtenä relevanttina markkinana, eikä jakaa sitä matkaviestinverkkojen ja matkaviestinpalveluiden markkinoihin.

Radiolinja toteaa, että Telialla olisi mahdollisuus saada toimilupa oman valtakunnallisen GSM-900 verkon rakentamiseen. Näin ollen Radiolinjan toimilupaa ei voida käyttää perusteena verkkovierailun ehdoista sopimiseen. Radiolinjan mukaan verkon rakentamisen kalleus ei voi olla esteenä oman verkon rakentamiseen. Vuokrahinnan tulisi olla suhteessa verkon rakennuskustannuksiin ja sen vaatimiin investointeihin. Lisäksi Radiolinja huomauttaa, että oman verkon rakentaminen olisi Telialle halvempaa kuin se on Radiolinjalle ollut. Kustannukset ovat pienentyneet, ja Telia pystyisi säästämään esimerkiksi antennipaikkoja vuokraamalla.

Telian vastine Soneran ja Radiolinjan selvityksiin ja lisäselvitys

Telian antamien tietojen mukaan kansallinen verkkovierailu on käytössä Tanskassa, jossa se on alkanut keväällä 1998. Lisäksi kansallisesta verkkovierailusta on säädetty myös Norjan laissa. Kansallisesta verkkovierailusta on Telian mukaan ollut järjestelyjä myös Italiassa ja Hollannissa.

Telian mukaan kansallinen ja kansainvälinen verkkovierailu ovat kustannuksiltaan samanlaisia ja siten keskenään verrattavissa. Lisäksi kyseessä on teknisesti ja toiminnallisesti samasta palvelusta. Telian mukaan vastavuoroisuus ei voi oikeuttaa syrjintään. Asiakkaan valitsema toimintastrategia (vastavuoroisuus) ei voi olla perusteena eriyttää hinnoittelua eri yritysten välillä. Hintaeroihin on löydyttävä Telian mukaan syy erilaisista kustannusrakenteista, jotka on pystyttävä selvästi osoittamaan. Telia toteaa myös, että Soneralla olisi mahdollisuus hinnoitella syrjäseutujen liikenne erikseen, jolloin voitaisiin käyttää nimenomaan kustannusperusteista hintaa ja silloin maaseudun vähäisilläkin liikennetuotoilla voitaisiin kattaa investointikustannukset. Telia vetoaa myös siihen, että Soneralla on maaseudulla vapaata kapasiteettia, eivätkä Telian asiakkaat aiheuttaisi lisäkustannuksia verkko-operaattorille. Telian mukaan Soneralla ei myöskään ole riskiä matkaviestinverkoista, joten sen ei tulisi vaikuttaa hinnoitteluun.

Oman toimiluvan saaminen ei ole Telian mukaan asiassa olennaista. Virallisesti lupaa ei ole Telialle tarjottu, ja taajuuksia tuskin saisi koko maan alueelle. Koko maan kattavan verkon rakentaminen on käytännössä mahdotonta ympäristö-, kustannus- ja aikatekijöiden takia. Myös maan kattavan GSM-1800 verkon rakentaminen on mahdotonta kaupallisesti kannattavasti. Kyseeseen ei yhtiön mukaan voi myöskään tulla verkkovierailusopimusten solmiminen paikallisten GSM-1800 -verkko-operaattoreiden kanssa, koska niiden tarjoama peittoalue on hyvin suppea. Telian mukaan kyseeseen ei tule myöskään palveluoperaattorisopimuksen solmiminen, koska se edellyttäisi Soneran/Radiolinjan SIM-korttien käyttöä, ja se sitoisi Telian liiaksi yhtiöiden tarjoamiin palveluihin. Samalla myös Telian kilpailumahdollisuuksia rajoitettaisiin, koska sen mahdollisuudet omaan tuotekehitykseen vähenisivät oleellisesti.

Telian mukaan Sonera ja Radiolinja rikkovat kilpailunrajoituslain 7 §:ää kohtuuttomalla ja kilpailua rajoittavalla hinnoittelullaan. Sen mukaan hintatarjouksissa ei ole toteutunut tasapuolisuuden ja kustannusvastaavuuden periaatteet: kun määräävässä markkina-asemassa oleva yritys on myöntänyt jollekin yritykselle verkkovierailuoikeuden, olisi sen myönnettävä sama oikeus muillekin yrityksille tasapuolisin ehdoin.

Telian mukaan Soneralla on määräävä markkina-asema matkapuhelinmarkkinoilla. Soneran markkinaosuus on 71 %, ja määräävää markkina-asemaa tukevat Telian mukaan myös Kilpailuviraston aiemmat päätökset. Soneran ja Radiolinjan jaettua määräävää markkina-asemaa tukee Telian mukaan se, että Suomen matkapuhelinmarkkinoilla toimii vain kaksi operaattoria ja niiden hinnoittelu on yhdenmukaista ja ne hallitsevat merkittävästi jakelukanavia. Telian mukaan Sonera ja Radiolinja pyrkivät kohtuuttomalla hinnoittelullaan jakamaan markkinat ja estämään kilpailijoiden pääsyn matkapuhelinmarkkinoille.

Liikenneministeriön johdolla käydyissä neuvotteluissa ei päästy sopimukseen kansallisen verkkovierailun järjestämisestä. Tarjousten ja Telian sopivaksi katsoman hintatason välinen ero oli huomattavan suuri, vaikka se neuvottelujen aikana selvästi pienentyikin. Telia olisi ollut valmis hyväksymään liikenneministeriön sopimusehdotuksen tietyin lisäehdoin. Verkko-operaattoreista Radiolinja hyväksyi LM:n ehdotuksen sellaisenaan, Sonera ei luonnosta hyväksynyt. Telian asettamat ehdot koskivat ministeriöön liittyviä toimia (UMTS-GSM verkkovierailun hinta, GSM-900 -toimilupa) sekä etenkin sopimusaikaa. Lisäksi ehtona oli kuukausimaksujen portaittainen aleneminen vuosina 1999-2002. Suurimmaksi esteeksi sopimuksen syntymiselle muodosti kuukausimaksun suuruus sekä sopimusaika.

Soneran ja Radiolinjan lisäselvitykset

Vastineessaan Sonera korostaa edelleen, että kansallinen ja kansainvälinen verkkovierailupalvelu ovat eri palvelut, eikä kansallista verkkovierailua voi verrata myöskään palveluoperaattoritoimintaan. Lisäksi Sonera toteaa, että kansallisen verkkovierailun järjestäminen muissa maissa ei ole oleellinen seikka sovittaessa verkkovierailusta Suomessa. Sonera huomauttaa myös, että Telehallintokeskus on todennut, että telemarkkinalain pykälät, joihin Telia on kansallista verkkovierailua koskevassa kiistassa vedonnut, eivät sovellu kansalliseen verkkovierailuun. Sonera kiistää edelleen määräävän markkina-asemansa ja toteaa, että vastoin Telian väitteitä, sillä ei ole verkossaan vapaata kapasiteettia. Neuvottelut Soneran ja Telian välillä kansallisesta verkkovierailusta loppuivat tuloksettomina 23.6.1999.

Radiolinja toteaa antamassaan lisäselvityksessä, että se olisi ollut valmis hyväksymään liikenne-ministeriön tekemän sopimusehdotuksen. Telia ei kuitenkaan hyväksynyt sopimusehdotusta sellaisenaan. Lisäksi yhtiö toteaa, että vertailu muiden maiden (esim. Norja ja Ruotsi) lainsäädäntöön on epäolennaista, koska ko. maissa vallitsee hyvin erilainen käytäntö ja kilpailutilanne. Neuvottelut Radiolinjan ja Telian välillä kansallisesta verkkovierailusta loppuivat 24.6.1999 tuloksettomina. Neuvottelut palveluoperaattorisopimuksesta kuitenkin jatkuivat.

Kilpailuviraston vastinepyyntö ja siitä annetut vastineet

Kilpailuvirasto lähetti 16.9.1999 Soneralle ja Radiolinjalle vastinepyynnöt, joissa katsottiin, että kyseiset yhtiöt ovat toimenpiteillään rajoittaneet kilpailua kansallisen verkkovierailun hinnoittelussa. Virasto katsoi, että yhtiöt ovat hinnoitelleet kansallisen verkkovierailupalvelun niin korkeaksi, että se on käytännössä estänyt Teliaa liittymästä valtakunnallisen matkaviestinverkon toiminteisiin ja sitä kautta evännyt yhtiöltä mahdollisuuden tarjota valtakunnallisia matkaviestinpalveluita. Sonera ja Radiolinja toimittivat kumpikin Kilpailuvirastolle 8.10.1999 päivätyt vastineet. Sonera on lisäksi toimittanut virastolle 3.11.1999 päivätyn kirjeen, jossa se toteaa, että neuvottelut kansallisesta verkkovierailusta sen ja Telian välillä loppuivat 20.10.1999 tuloksettomina.

Sonera katsoo vastineessaan, että koska sillä ei ole määräävää markkina-asemaa kansallisen verkkovierailun osalta, sillä olisi kilpailuoikeudellisesti perusteltu syy olla lainkaan tarjoamatta verkkovierailupalvelua Telialle. Sonera katsoo myös, että olennaisten toimintojen kriteerit eivät täyty verkkovierailun osalta muun muassa siitä syystä, että Telialla on sekä juridiset että taloudelliset mahdollisuudet rakentaa itse valtakunnallinen GSM 900-verkko. Sonera kiistää Kilpailuviraston näkemyksen siitä, että haja-asutusalueiden matkaviestinverkkoja voitaisiin pitää luonnollisena monopolina. Samoin Sonera kiistää viraston näkemyksen siitä, että matkapuheluiden hinnat eivät ole merkittävästi alentuneet ja että Soneran verkkovierailun hinnoittelulla olisi ollut kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia valtakunnallisilla matkaviestinpalvelujen markkinoilla. Lisäksi Sonera toteaa, että Kilpailuviraston näkemys verkkovierailun hintojen liian suuresta hintaerosta suhteessa Duo-liittymien asiakashintoihin on virheellinen, koska Duo-liittymäasiakkaiden Soneralle aiheuttamia kustannuksia ja loppuasiakashintoja ei voida verrata Telian verkkovierailuasiakkaiden Soneralle aiheuttamiin kustannuksiin.

Radiolinja kiistää vastineessaan viraston näkemyksen siitä, että verkkovierailu ja palveluoperaattori-toiminta kuuluvat eri markkinoille. Radiolinjan mukaan sen tarjoama palveluoperaattorimalli antaisi Telialle runsaasti mahdollisuuksia itsenäiseen tuotekehittelyyn ja muutenkin mahdollistaisi Telian pääsyn valtakunnallisille matkaviestinmarkkinoille. Radiolinja toteaa myös, että sen kaksitaajuusliittymien asiakas- ja tukkuhinnoittelua koskeva vertailu ei ole asianmukainen, koska Tandem-tuote on sidottu kaksitaajuuspuhelimen käyttöön ainoastaan siksi, että verkon kapasiteetin laajentaminen taajamissa tulee GSM 1800- taajuudella kokonaistaloudellisemmaksi. Radiolinja kiistää myös viraston näkemyksen matkaviestinpalveluiden hintakilpailun vähäisyydestä sekä olennaisten toimintojen (”essential facility”) kriteerien täyttymisestä verkkovierailussa. Radiolinja toteaa, että Telialla on useita eri vaihtoehtoja päästä valtakunnallisten matkaviestinpalvelujen markkinoille.

Telian ja Radiolinjan sopimus palveluoperaattoriyhteistyöstä sekä Telian lisäselvitys

Telia on 22.11.1999 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut, että Telia ja Radiolinja ovat tehneet 15.11.1999 sopimuksen palveluoperaattoriyhteistyön aloittamisesta. Telia pyysi samalla Kilpailuvirastoa lopettamaan sen ja Radiolinjan välillä vireillä olevan kansainvälistä verkkovierailua koskevan asian käsittelyn, mutta jatkamaan käsittelyä Soneran osalta. Palveluoperaattorisopimuksen myötä Telia kykenee tarjoamaan matkaviestinpalvelujaan valtakunnallisesti ja tuomaan markkinoille myös uusia kehittämiään palveluita. [ ……… ………… ……… ……… ……… …….. poistettu liikesalaisuutena ……… ……… ………], mikä mahdollistaa sen, että Telian asiakkaille on omat numerot ja Telia pystyy tarjoamaan omia palvelujaan asiakkailleen. Telia on kuitenkin sidottu Radiolinjan verkon ominaisuuksiin ja Telian omien palvelujen kehittäminen edellyttää sopimuksen mukaan Radiolinjan suostumusta ja myötävaikutusta. Telia on toimittanut virastolle 3.12.1999 päivätyn tilannekatsauksen käsiteltävästä asiasta ja näkemyksensä Soneran 8.10.1999 antamasta vastineesta.

Telia toteaa, että palveluoperaattorisopimus ei ratkaise sen perusongelmaa päästä täysipainoisesti kilpailemaan Suomen matkaviestinmarkkinoille, koska sopimuksessa sovitut hinnat antavat Telialle niin pienen katteen, ettei sillä kateta toistaiseksi kaikkia toimintaan liittyviä kiinteitä kuluja. Telia katsoo, että sillä ei ole mitään mahdollisuuksia kilpailla palvelujen hinnoilla, koska se ei pysty hinnoittelemaan palveluoperaattori-tuotteen perushintaa alemmaksi kuin 0,99 mk/min koko maassa. Hintatason lasku veisi Telian mukaan sen palveluoperaattoriliiketoiminnan entistä enemmän tappiolliseksi. Telia katsookin, että sen palveluoperaattorisopimus ei tule alentamaan matkaviestinpalvelujen hintatasoa Suomessa, vaan ainoastaan monipuolistamaan palveluvalikoimaa. Telia ilmoittaa, että sen tavoitteena on kohtuullisesti hinnoitellun kansallisen verkkovierailusopimuksen tekeminen, jolloin se kykenisi oman verkkonsa avulla kilpailemaan myös hinnoittelulla. Telia katsoo, että ilman kansallista verkkovierailusopimusta Telian City-verkkojen kapasiteetin käyttöaste jää pieneksi ja sen on harkittava verkkojen ylläpidon järkevyyttä. Telia ilmoittaa, että saatuaan kohtuuhintaisen verkkovierailu-sopimuksen se ryhtyy välittömästi investoimaan City-verkkoihin uusissa kaupungeissa.

Kilpailuoikeudellinen arvio

Relevantit markkinat

Kilpailuvirasto katsoo, että matkaviestinnän markkinoilla verkkopalvelujen ja loppuasiakkaille tarjottavien palveluiden markkinat voidaan erottaa omiksi relevanteiksi hyödykemarkkinoikseen. Kanta on yhdenmukainen myös Euroopan komission tiedonannon 22.8.1998 kanssa.1 Tiedonannossa komissio toteaa, että televiestinnän alalla on otettava huomioon ainakin kahdenlaiset merkitykselliset markkinat: loppukäyttäjille tarjottu palvelu ja liittyminen tämän palvelun tarjoamiseksi välttämättömiin toiminteisiin. Tässä tapauksessa tulevat tarkasteltavaksi matkaviestinverkkopalveluiden markkinat sekä niiden jakautuminen mahdollisesti suppeampiin, toisistaan eriytyneisiin verkkopalveluihin.

Suomessa on tällä hetkellä käytössä viisi valtakunnallista ja yli 30 alueellista matkaviestinverkkoa. Valtakunnallisia verkkoja ovat Soneran ARP-, NMT 450-, NMT 900- ja GSM 900 -matkaviestinverkot sekä Radiolinjan GSM 900 -verkko. Alueelliset verkot ovat pääsääntöisesti paikallisten puhelinyhtiöiden omille toimialueilleen ja Telian suurimpiin kaupunkeihin rakentamia DCS- eli GSM 1800 -verkkoja. Valtakunnalliset NMT- ja GSM-verkot kattavat lähes koko maan kaikkein syrjäisimpiä erämaa-alueita lukuun ottamatta. DCS-verkot kattavat kukin yleensä vain yhden kaupungin ja sitä ympäröivät lähialueet ja DCS-verkkojen yhteinen peitto on vain pieni osa koko maan pinta-alasta. Niiden peittoalueilla lasketaan kuitenkin olevan 70 – 80 % maan väestöstä.

Matkaviestinverkoissa käytettävät telepäätelaitteet sekä verkkoihin myytävät liittymät ovat sidoksissa johonkin tai joihinkin verkkotekniikoihin ja taajuusalueisiin. Yhteen verkkoon tarkoitettu liittymä ja puhelin eivät toimi muissa matkaviestinverkoissa. Tämänhetkinen tekniikka sekä markkinoilla olevat telepäätelaitteet mahdollistavat ns. GSM-kaksitaajuuspalveluiden tarjoamisen asiakkaille. Kaksitaajuuspalvelussa asiakkaan matkaviestinliittymä ja kaksitaajuuspuhelin pystyvät toimimaan sekä 900 megahertsin että 1800 megahertsin taajuusalueilla, mikä mahdollistaa paikallisten DCS-verkkojen käytön niiden kuuluvuusalueella ja GSM 900 -verkon käytön muualla. Kaksitaajuuspalvelun avulla asiakas pystyy hyödyntämään DCS-verkkojen ruuhka-alueilla tarjoamaa lisäkapasiteettia ja ainakin toistaiseksi halvempia hintoja, mutta saavuttaa matkaviestinliittymälleen myös valtakunnallisen kuuluvuuden. Markkinoilla olevat kaksitaajuusratkaisut toimivat ainoastaan digitaalisissa verkoissa, eikä kaksitaajuuspalvelua ole mahdollista toteuttaa DCS-verkkojen ja NMT- tai ARP-verkkojen välillä. Syy on kaupallinen, ei tekninen.

Suurelle osalle loppuasiakkaista matkaviestinpalveluiden laaja kuuluvuusalue on merkityksellinen. Tämä näkyy mm. siinä, että paikallisten DCS-verkkojen asiakasmäärät ovat jääneet peittoalueeseen suhteutettuina huomattavasti pienemmiksi kuin valtakunnallisten GSM-verkkojen ja että DCS-verkkojen asiakasmäärät alkoivat nousta vasta sitten, kun kaksitaajuusliittymät ja -puhelimet tulivat markkinoille. Yksitaajuisten DCS-liittymien määrä kaikista myydyistä digitaalisista matkaviestinliittymistä oli maaliskuussa 1999 vain 0,9 %.2

Telepalveluyrityksen, joka haluaa laaja-alaisesti kilpailla matkaviestinpalveluita käyttävistä asiakkaista, on pystyttävä tarjoamaan valtakunnallista kuuluvuutta. Valtakunnallisen kuuluvuuden voi saavuttaa mm. rakentamalla oman koko maan kattavan matkaviestinverkon (mikäli yrityksellä on tähän toimilupa) tai hyödyntämällä jo olemassa olevien verkkojen vapaata kapasiteettia. Matkaviestinpalveluiden tarjonta toisen teleyrityksen verkossa on mahdollista kolmella eri tavalla; kansallisella verkkovierailusopimuksella, palveluoperaattorisopimuksella tai ns. virtuaalisena matkaviestinoperaattorina.3

Palveluoperaattori-toiminnalla tarkoitetaan Liikenneministeriön määrittelyn mukaisesti4 mallia, jossa palveluoperaattoriksi ryhtyvä teleyritys (esim. Telia) myy palveluja toisen operaattorin (esim. Radiolinja) matkaviestinverkossa käyttäen verkon omistajan SIM-korttia. Toisen yrityksen SIM-kortin käyttö saattaa rajoittaa palveluoperaattorina toimivan yrityksen mahdollisuuksia omaan tuotekehitykseen ja omaleimaisten tuotteiden markkinointiin. Palveluoperaattorin on usein tyydyttävä verkko-operaattorin tarjoamiin palveluvaihtoehtoihin ja toteutustapoihin. Palveluoperaattoritoiminnassa palvelua tarjoava operaattori ei pysty hyödyntämään mahdollisia omia paikallisia matkaviestinverkkojaan.

Virtuaalinen matkaviestinoperaattori on palveluoperaattori, joka käyttää palvelun tarjoamisessa omaa GSM-järjestelmään kuuluvaa komponenttia, kotisijaintirekisteriä (HLR), korvaamassa televerkkoyrityksen kotisijaintirekisteriä. Tällöin telepalveluyrityksen mahdollisuudet tarjota omia palvelujaan loppukäyttäjille ovat palveluoperaattoria monipuolisemmat.

Kansallisella verkkovierailulla tarkoitetaan palvelua, jossa palvelua tarjoava matkaviestinoperaattori (esim. Sonera) korvausta vastaan välittää toisen samassa maassa toimivan operaattorin (esim. Telia) liittymistä tulevaa ja lähtevää teleliikennettä sovitulla alueella. Verkkovierailumallissa operaattori toteuttaa palvelun ensisijaisesti omassa, esimerkiksi paikallisessa DCS-verkossaan ja hyödyntää vierailuverkkoa ainoastaan niillä alueilla, joita operaattorin omat verkot eivät kata. Operaattori toimii omalla SIM-kortillaan ja voi tarjota asiakkailleen kehittämiään palveluita. Vierailuverkon tekniset ominaisuudet kuitenkin rajoittavat vierailualueilla käytössä olevien palveluiden määrää ja laatua.

Oman matkaviestinverkon rakentamista rajoittaa rakentamiseen vaadittava toimilupa ja rakentamisen vaativat huomattavat taloudelliset investoinnit sekä siihen kuluva aika. Suomessa matkaviestinverkkojen rakentaminen on telemarkkinalain 7 §:n nojalla luvanvaraista. Tällä hetkellä liikenneministeriö on myöntänyt kaksi valtakunnallista GSM 900 -toimilupaa, yli 30 paikallista ja valtakunnallista DCS -toimilupaa5 sekä neljä valtakunnallista UMTS-toimilupaa. Telialla on sekä Telivolle aikanaan myönnetty valtakunnallinen DCS-toimilupa6 että uusi UMTS-toimilupa, joiden nojalla Telialla on oikeus rakentaa koko maan kattavat DCS- ja UMTS-verkot. Lisäksi liikenneministeriö on julistanut haettavaksi kolmannen valtakunnallisen GSM 900 -toimiluvan ja tehnee päätöksen toimiluvasta alkuvuodesta 2000. Myös Telia on hakenut tätä toimilupaa.

Koko maan kattavan matkaviestinverkon rakentamiseen kuluu aikaa muutamia vuosia ja rakentamisen kustannukset ovat huomattavat. Koska sekä DCS- että UMTS-verkot vaativat tiheämpää tukiasemaverkostoa, on verkon rakentaminen näillä tekniikoilla sekä hitaampaa että kalliimpaa kuin GSM 900-verkon. Matkaviestinmarkkinat ovat edelleen laajentumisvaiheessa, liittymämäärät ovat nousseet viime aikoina kymmeniä prosentteja vuosittain. Lisäksi matkaviestinmarkkinat kehittyvät voimakkaasti, uusia tuotteita tulee markkinoille nopeassa tahdissa, verkot laajenevat ja niiden kapasiteetti kasvaa. Tässä tilanteessa oman verkon rakentamiseen kuluvaa aikaa on pidettävä huomattavan pitkänä.

Kilpailuvirasto katsoo, että tämänhetkisessä markkinatilanteessa täysipainoinen matkaviestinasiakkaista kilpaileminen vaatii valtakunnallista kuuluvuutta. Oman matkaviestinverkon rakentaminen ei lyhyellä aikavälillä voi korvata kansallista verkkovierailua tai palveluoperaattoritoimintaa mm. verkon rakentamiseen kuluvan pitkän ajan ja sen vaatimien suurten taloudellisten investointien tähden. Lisäksi Kilpailuvirasto katsoo, että haja-asutusalueiden matkaviestinverkkoja voidaan pitää luonnollisen monopolin kaltaisena hyödykkeenä, jonka kahdentaminen lisää kustannuksia ja vähentää taloudellista tehottomuutta eikä siksi ole yhteiskunnan kannalta toivottavaa. Lisäkapasiteetin rakentaminen haja-asutusalueille on kalliimpaa kuin taajamiin, ja haja-asutusalueiden matkaviestinverkot ovat jo nyt osin vajaakäytössä. Kalliiden lisäinvestointien tekeminen tällaisille alueille ei ole kannattavaa, kun näiden alueiden palvelutarjonta ja kilpailu voidaan turvata muillakin keinoin.

Kansallinen verkkovierailu, palveluoperaattoritoiminta sekä virtuaalinen matkaviestinoperaattoritoiminta eroavat mm. teknisen toteuttamistapansa ja sisältönsä puolesta toisistaan. Kansallinen verkkovierailu mahdollistaa mm. verkkojen tehokkaamman käytön ja luo paremmat lähtökohdat uusien palveluiden kehittämiseen sekä hintakilpailuun. Toisaalta kaikki vaihtoehdot mahdollistavat käytännössä kilpailevan teleoperaattorin pääsyn valtakunnallisille matkaviestinpalvelujen markkinoille.

Kilpailuvirasto katsoo, että käsiteltävän tapauksen relevantteina markkinoina voidaan pitää pääsyä valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin. Pääsy voidaan käytännössä toteuttaa kansallisen verkkovierailun, palveluoperaattoritoiminnan tai virtuaalisen matkaviestinoperaattoritoiminnan kautta. Kilpailuvirasto huomauttaa, että joissakin tapauksissa em. verkkoon pääsyn muodot voivat toteuttamistapojen ja sisällön eroista johtuen muodostaa myös erilliset relevantit markkinat.

Soneran ja Radiolinjan asema relevanteilla markkinoilla

Suomessa kansallista verkkovierailua ja palveluoperaattoritoimintaa matkaviestinverkoissa voivat tällä hetkellä tarjota valtakunnallisesti sekä Sonera että Radiolinja ja paikallisesti yli 30 pienempää operaattoria. Radiolinjan ja Soneran verkot vastaavat lähes täysin toisiaan niin tekniseltä toteutukselta kuin peittoalueeltaan. Paikallisten DCS-matkaviestinverkkojen yhteenlaskettu maantieteellinen peitto jää alle 50 %:n, mutta niiden kuuluvuusalueella asuu noin 70 – 80 % maamme väestöstä. Valtakunnallisen kuuluvuuden kannalta maantieteellisellä peitolla on suurempi merkitys kuin väestöllisellä peitolla. DCS-verkkojen peittoalue ei ulotu haja-asutusalueille, mikä rajoittaa asiakkaan liikkuvuutta ja saattaa jättää asiakkaan kannalta merkityksellisiä alueita, esimerkiksi kesämökkipaikkakunnan, kuuluvuusalueen ulkopuolelle. Matkaviestinoperaattoreista ainoastaan Soneran ja Radiolinjan verkot tarjoavat mahdollisuuden aidosti valtakunnalliseen kuuluvuuteen.

Kilpailuvirasto on aikaisemmissa päätöksissään, mm. 4.8.1999 (Dno 76/61/99) katsonut, että Soneralla on määräävä markkina-asema matkaviestinpalveluiden tarjonnassa. Kilpailuolosuhteet loppuasiakkaiden matkaviestinpalveluiden ja teleyritysten välisillä verkkovierailu- tai palveluoperaattorimarkkinoilla ovat kuitenkin erilaiset. Maassamme on kaksi keskenään kilpailevaa valtakunnallista matkaviestinverkkoa, ja lisäksi liikenneministeriö on myöntänyt yhteensä neljä toimilupaa valtakunnallisille UMTS-verkoille. Valtakunnallisten matkaviestinverkkojen markkinoita on pidettävä kilpailullisina, sillä sekä Radiolinja että Sonera voivat tarjota täysin vastaavia palveluita omissa verkoissaan. Lisäksi myönnetyt toimiluvat muodostavat potentiaalisen kilpailun uhan alalla jo toimiville yrityksille. Kilpailuvirasto katsoo, ettei Soneralla edellä selostetuissa olosuhteissa ole mahdollisuutta siinä määrin yksin ohjata kansallisen verkkovierailun tai palveluoperaattoritoiminnan hintoja tai muulla tavalla vaikuttaa matkaviestinverkkojen kilpailuolosuhteisiin, että sillä voitaisiin katsoa olevan kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoilla.

Telia on toimenpidepyynnössään esittänyt epäilyn siitä, että Soneralla ja Radiolinjalla olisi yhteinen määräävä markkina-asema matkaviestinverkkojen markkinoilla. Kilpailunrajoituslaista annetussa hallituksen esityksessä (HE 148/1987 vp.) on selvitetty niitä tilanteita, joissa useammalla kuin yhdellä elinkeinonharjoittajalla voisi yhteisesti olla määräävä markkina-asema. Esityksessä todetaan mm. seuraavaa (s.17):

Elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä tarkoitetaan markkinoilla yhtenäisesti toimivaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jonka yhteistoiminta on organisoitunut tavalla, jota ei voida pitää täysin väliaikaisena. [–] Koska kilpailunrajoitusoikeudessa on oikeudellisen arvioinnin perustuttava järjestelyjen taloudelliseen sisältöön eikä niiden oikeudelliseen muotoon, voidaan elinkeinonharjoittajien yhteenliittymänä pitää myös vakiintunutta yhteistä toimintalinjaa noudattavaa elinkeinonharjoittajien ryhmää, jos niiden voidaan osoittaa toimivan yhteisessä tarkoituksessa ja yhdessä vahvistetuin menettelymuodoin. Pelkkä käyttäytymisen yhdenmukaisuus esimerkiksi oligopolistisessa markkinatilanteessa ei kuitenkaan ole riittävää, vaan säännöksessä tarkoitetun yhteenliittymän olemassaolo edellyttää tietoista ja suunnitelmallista yhteistoimintaa.

EU:n komissio on tiedonannossaan kilpailun soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin selvittänyt niitä perusteita, joiden nojalla samalla maantieteellisellä markkina-alueella toimivat verkko-operaattorit voivat saavuttaa yhteisen määräävän markkina-aseman. Komission mukaan yhteisen määräävän markkina-aseman syntymiseksi7 on välttämätöntä joskaan ei riittävää, että yritysten välillä ei ole todellista kilpailua. Tiedonannossa todetaan (kohta 79), että

(t)ällainen kilpailun puuttuminen voi käytännössä johtua siitä, että yritysten välillä on yhteyksiä, kuten yhteistyö- tai yhteenliittämissopimuksia. Komission mielestä talousteoriat tai yhteisön oikeus eivät kuitenkaan viittaa siihen, että tällaiset yhteydet olisivat oikeudellisesti välttämättömiä edellytyksiä määräävän markkina-aseman olemassaololle. Jos yritysten välillä vallitsee sellainen keskinäinen riippuvuus kuin oligopolitilanteessa usein syntyy, taloudellinen yhteys on riittävä. Oikeuden tai talousteorian perusteella ei näytä olevan syytä edellyttää muunlaista taloudellista yhteyttä yhteisessä määräävässä asemassa olevien yritysten välille.

Vaikka komission mukaan kilpailun puuttumisen osoittamiseksi riittää markkinoilla vallitseva oligopolitilanne, ei se sinänsä riitä yhteisen määräävän markkina-aseman syntymiseksi. EU:n tuomioistuimen ratkaisuissa on katsottu, että yhteinen määräävä markkina-asema syntyy todennäköisemmin keskittyneillä markkinoilla, joilla on lisäksi muita kilpailua rajoittavia piirteitä. Tällaisina tekijöinä on pidetty mm. homogeenisia tuotteita, läpinäkyvää hinnoittelua, korkeita alalletulon esteitä, vakaata tai laskevaa kysyntää, teknisen kehityksen puutetta, alalla toimivien yritysten yhtenäistä kustannusrakennetta sekä tuottajien välisiä yhteyksiä8.

Suomalaisilla matkaviestinmarkkinoilla on useita piirteitä, jotka viittaavat Soneran ja Radiolinjan yhteisen määräävän markkina-aseman olemassaoloon. Valtakunnallisia matkaviestinpalveluita tarjoaa ainoastaan kaksi yritystä, joiden palvelut ovat sisällöltään, laadultaan ja hinnaltaan lähes samanlaisia. Lisäksi markkinoille tulo ei ole esteetöntä; matkaviestinverkon rakentaminen vaatii toimiluvan ja verkon rakentaminen on sekä kallista ja hidasta. Markkinoilla on kuitenkin myös kilpailua lisääviä ja oligopolin toimintaa vaikeuttavia piirteitä. Matkaviestinverkkojen teknologia kehittyy voimakkaasti, käytetty verkkotekniikka on nopeasti vaihtunut analogisesta NMT-verkosta digitaaliseen GSM-verkkoon ja GSM-teknologiaa kehitetään edelleen mm. kasvattamalla verkkojen datasiirtokapasiteettia. Vuoden 2002 aikana on tarkoitus saada toimintaan ns. kolmannen sukupolven UMTS-matkaviestinverkot. Myös uusia palveluita kehitetään ja tuodaan markkinoille nopeassa tahdissa. Matkaviestinpalveluiden käyttäjämäärät ovat viime vuosina lisääntyneet selvästi ja Sonera ja Radiolinja ovat myös kustannusrakenteeltaan ja taloudellisilta voimavaroiltaan erilaisia yrityksiä; Sonera on aloittanut oman valtakunnallisen matkaviestinverkkonsa rakentamisen ja matkaviestinpalveluiden tarjoamisen laajassa mitassa jo NMT-kaudella, lisäksi Soneran osuus koko matkaviestintoiminnan liikevaihdosta oli 69 % vuonna 1998. Radiolinjan tulos on ollut tappiollinen vielä 90-luvun puolivälissä. On myös huomattava, että Soneralla on matkaviestinpalveluiden markkinoilla määräävä markkina-asema9 ja näin ollen selvästi Radiolinjaa vahvempi asema.

Kilpailuvirasto ei ole löytänyt näyttöä Soneran ja Radiolinjan suunnitelmallisesta ja tietoisesta yhteistoiminnasta. Vaikka lähtötilanne matkaviestinverkkojen markkinoilla viittaa Soneran ja Radiolinjan yhteisen määräävän markkina-aseman olemassaoloon, ei markkinatilanne kokonaisuudessaan tue tätä oletusta. Etenkin nopea tekninen kehitys, voimakkaasti kasvava kysyntä, kyseessä olevien teleyritysten erilaiset kustannusrakenteet ja taloudelliset voimavarat sekä uusista liittymäasiakkaista käytävä kilpailu ovat omiaan lisäämään yritysten välistä kilpailua ja estämään yhdenmukaista ja kilpailua rajoittavaa käyttäytymistä. Kilpailuvirasto katsookin, ettei Soneralla ja Radiolinjalla ole yhteistä määräävää markkina-asemaa valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoilla.

Kilpailuvirasto kuitenkin toteaa, että valtakunnallisten matkaviestinverkkojen markkinat ovat duopolistiset, sillä markkinoilla on tällä hetkellä ainoastaan kaksi toimijaa. Kilpailuviraston mukaan Radiolinjalla ja Soneralla on merkittävässä määrin mahdollisuus vaikuttaa markkinoiden hinnanmuodostukseen ja kilpailijoiden alalle pääsyyn. Vaikka uudet valtakunnallisten matkaviestinverkkojen toimiluvat aiheuttavatkin potentiaalisen kilpailun uhkaa, ei tällä ole vaikutusta lyhyen tähtäimen markkinaolosuhteisiin. Matkaviestinverkon rakentamisen hitaus estää uusien yrittäjien nopean alalle tulon, mistä johtuen Soneran ja Radiolinjan asema on lyhyellä tähtäimellä suojattu. Uusilla alalle tulijoilla on ensimmäisten vuosien aikana vain kaksi vaihtoehtoista kumppania valtakunnallisen matkaviestinpalvelun tarjoamisessa, ja Radiolinjalla ja Soneralla on mahdollisuus verkkopalveluidensa hinnoittelulla huomattavasti vaikeuttaa ja hidastaa kilpailijoiden alalle tuloa. Lisäksi nykytilanteen säilyttäminen ja uusien kilpailijoiden markkinoille tulon estäminen on sekä Radiolinjan että Soneran kannalta houkutteleva vaihtoehto, eikä halukkuutta verkon käyttöoikeuden vastikkeelliseen luovuttamiseen siksi helposti löydy.

Näin ollen, vaikka Radiolinjalla ja Soneralla ei ole katsottava olevan erikseen tai yhdessä määräävää markkina-asemaa valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoilla, niillä on merkittävässä määrin mahdollisuus markkinavoimansa avulla vaikuttaa alan kilpailuolosuhteisiin.

Epäilty kilpailun rajoittuminen ja vahingolliset vaikutukset

Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailunrajoituksella, joka ei ole 4-7 §:n perusteella kielletty, katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai on omiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeuttaa toisen elinkeinon harjoittamista. Kilpailuneuvoston mukaan10 väärinkäyttö-periaatteen soveltaminen edellyttää, että kilpailunrajoituksella on käytännössä todettu olevan vahingollisia vaikutuksia ja että todetut vaikutukset ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomia. Huomiota kiinnitetään rajoituksen vaikutuksiin ja sillä tavoiteltuihin päämääriin.

Kuten edellä on todettu, Telia on solminut Radiolinjan kanssa 15.11.1999 palveluoperaattori-sopimuksen, jonka perusteella Telialla on mahdollisuus tarjota matkapuhelinpalvelujaan valtakunnallisesti. Näin ollen Radiolinjan toimenpiteiden ei voida katsoa enää estävän tai vaikeuttavan Telian pääsyä valtakunnallisten matkaviestinverkkojen markkinoille eikä vähentävän tehokkuutta kyseisillä markkinoilla aiheuttaen kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia. Telia onkin pyytänyt Kilpailuvirastoa lopettamaan Radiolinjan osalta toimenpidepyyntönsä käsittelyn.

Telia on kuitenkin vaatinut Kilpailuvirastoa jatkamaan asian käsittelyä Soneran kansallisen verkkovierailun hinnoittelun osalta. Sonera on tarjonnut Telialle kansallista verkkovierailua selvästi kalliimmilla hinnoilla kuin kansainvälistä verkkovierailua ulkomaisille teleyrityksille. Telian mukaan tällainen hinnoittelu on perusteettomasti syrjinyt sitä ulkomaisiin operaattoreihin verrattuna, koska Telian näkemyksen mukaan kansainvälinen ja kansallinen verkkovierailu ovat samanlaisia tuotteita.

Koska Soneralla ei ole todettu olevan määräävää markkina-asemaa valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoilla, tulee sen käyttämä kansallisen verkkovierailun hinnoittelu arvioitavaksi kilpailunrajoituslain 9 §:n nojalla. Lain 9 § eroaa 7 §:n määräävän markkina-aseman väärinkäytön kiellosta erityisesti siinä, että menettelyn kieltäminen edellyttää vahingollisia vaikutuksia. Pääperiaatteena on, että muut kuin määräävässä asemassa olevat elinkeinonharjoittajat saavat vapaasti hinnoitella hyödykkeensä. Ainoastaan jos hinnoittelulla on todettu olevan 9 §:ssä mainittuja vahingollisia vaikutuksia ja jos todetut vaikutukset ovat terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomia, hinnoittelu voidaan kieltää.

Korkein hallinto-oikeus on 9.12.1999 antamassaan Suomen Mediatarkastus Oy:n menettelyä koskevassa päätöksessä (Dno 1881/1/98) ottanut kantaa kilpailunrajoituksen vahingollisten vaikutusten arviointiin. Asia koski Suomen Mediatarkastus Oy:n menettelyä, joka esti City-lehden pääsyn Kansalliseen Mediatutkimukseen. Päätöksessä todettiin, että asiassa esitetty selvitys Kansallisen Mediatutkimuksen ulkopuolelle jättämisen vaikutuksista City-lehden ilmoitustilan myyntiin, ei osoita, että ulkopuolelle jättäminen estää tai vaikeuttaa 9 §:n 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla City-lehden julkaisemista koskevaa elinkeinon harjoittamista. City-lehdellä todettiin olevan mahdollisuus tilata tutkimus, jossa sen osalta selvitetään Kansallisen Mediatutkimuksen vastaavat tiedot. Myöskään se, että tällaisesta tutkimuksesta mahdollisesti aiheutuisi City-lehdelle enemmän kustannuksia kuin Kansalliseen Mediatutkimukseen osallistumisesta, ei merkitse 9 §:ssä tarkoitettua vahingollista vaikututusta.

Kilpailuvirasto katsoo, että Telialla on Radiolinjan kanssa tekemänsä palveluoperaattorisopimuksen perusteella mahdollisuus päästä valtakunnallisten matkaviestinverkkojen markkinoille ja sitä kautta tarjota palvelujaan valtakunnallisilla matkaviestinpalvelujen markkinoilla. Viraston käsityksen mukaan Telian pääsy valtakunnalliseksi matkaviestinoperaattoriksi tehostaa kilpailua sekä matkapuheluiden hinnoista että palveluista. Virasto katsoo, että Telian tekemä palveluoperaattorisopimus ei myöskään sisällä sellaisia ehtoja, jotka estäisivät Teliaa kehittämästä ja tuomasta valtakunnallisille markkinoille uusia matkapuhelinpalveluja. Tältä osin Kilpailuvirasto katsoo, että Radiolinjan ja Soneran verkkovierailupalvelun ehdoissa ei näytä olevan kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittamia vahingollisia vaikutuksia siltä osin, että tehokkuuden alalla voitaisiin katsoa terveen ja toimivan kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentyneen.

Kilpailuvirasto pitää edelleen kansallisen verkkovierailusopimuksen aikaansaamista tärkeänä, koska se mahdollistaisi Telian valtakunnallisten matkaviestinpalvelujen tarjoamisen siten, että Telia voisi samalla hyödyntää rakentamiaan City-verkkoja. Kansallisen verkkovierailun avulla Telia voisi myös palveluoperaattoriyhteistyötä paremmin kehittää ja tuoda markkinoille uusia matkaviestinpalveluja. Kilpailuvirasto ei ole kuitenkaan saanut riittävästi näyttöä siitä, että Soneran kansallisen verkkovierailun hinnoittelu nykyisissä olosuhteissa estäisi tai vaikeuttaisi Telian matkaviestinpalvelujen valtakunnallista tarjoamista tai vähentäisi tehokkuutta matkaviestinpalvelujen markkinoilla siten, että siitä aiheutuisi kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia.

Yllä mainitun Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteella myöskään se seikka, että palveluoperaattoritoiminnasta aiheutuu Telialle enemmän kustannuksia kuin aiheutuisi kansallisesta verkkovierailusta, ei merkitse lain 9 §:ssä tarkoitettujen vahingollisten vaikutusten olemassaoloa. Edellisen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Telian tekemän palveluoperaattorisopimuksen myötä viraston aiemmin toteamat, Soneran ja Radiolinjan kansallisen verkkovierailun hinnoittelusta aiheutuneet kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitetut vahingolliset vaikutukset ovat käytännössä poistuneet. Näin ollen virasto ei katso tarpeelliseksi tässä yhteydessä selvittää lähemmin Soneran kansallisen verkkovierailun hinnoittelua.

Ratkaisu

Kilpailuvirasto katsoo, että kansallinen verkkovierailu, palveluoperaattoritoiminta sekä virtuaalinen matkaviestinoperaattoritoiminta ovat teleoperaattorille vaihtoehtoisia keinoja päästä valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin. Virasto toteaa, että Radiolinjalla tai Soneralla ei ole erikseen eikä yhdessä kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentin mukaista määräävää markkina-asemaa valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoilla. Telia on 15.11.1999 tehnyt Radiolinjan kanssa palveluoperaattorisopimuksen, mikä mahdollistaa Telian pääsyn valtakunnallisille matkapuhelinpalveluiden markkinoille. Telia ei ole päässyt Soneran kanssa sopimukseen kansallisen verkkovierailun hinnasta, eikä myöskään ole solminut Soneran kanssa palveluoperaattorisopimusta. Kilpailuvirasto ei ole kuitenkaan saanut näyttöä siitä, että Soneran kansallisen verkkovierailun hinnoittelu nykyisessä tilanteessa aiheuttaisi kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia vaikutuksia taloudelliselle kilpailulle valtakunnallisiin matkaviestinverkkoihin pääsyn markkinoilla estäen tai vaikeuttaen Telian toimintaa matkaviestinpalvelujen tarjoajana tai vähentäen alan tehokkuutta. Edellisen perusteella virasto katsoo, että Soneran kansallisen verkkovierailun hinnoittelusta ei ole syytä tehdä kilpailunrajoituslain 9 §:n perusteella esitystä kilpailuneuvostolle. Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.

Kilpailuvirasto toteaa kuitenkin, että matkaviestinpalvelujen valtakunnallista kilpailua tehostaisi entisestään se, että Telia pystyisi solmimaan hinnaltaan kohtuullisen verkkovierailusopimuksen. Virasto pyrkii jatkossa seuraamaan kilpailuolosuhteiden kehitystä valtakunnallisilla matkaviestinpalvelumarkkinoilla. Jos myöhemmin ilmenee, että Sonera ja Radiolinja yhdessä tai erikseen hinnoittelullaan tai muulla toiminnallaan estävät tai vaikeuttavat Telian tai muiden kilpailevien operaattoreiden pääsyä matkaviestinpalvelujen markkinoille tai muutoin vääristävät alan kilpailua, virasto ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi kilpailunrajoituslain nojalla.

Sovelletut säännökset

Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2 momentti, 9 §

Muutoksenhaku

Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.


Alaviitteet:

1 Komission tiedonanto kilpailusääntöjen soveltamisesta telealan liittymäsopimuksiin, 22.8.1998 (98/C 265/02).
2 Televiestintätilasto 1999, s. 40.
3 Ehdotus hallituksen esitykseksi telemarkkinalain muuttamisesta, luonnos 6.12.1999.
4 Liikenneministeriön ehdotus hallituksen esitykseksi Eduskunnalle laiksi telemarkkinalain muuttamisesta, lain yleisperustelut (LM 0746:00/20/01/1999)
5 Myönnetyistä DCS-toimiluvista on edennyt tuotantokäyttöasteeseen noin kymmenen
6 Telivolle myönnettyyn DCS-toimilupaan ei sisällytetty rakentamisvelvoitetta.
7 Ks. Flat Glass-päätös (89/113/EEC)
8 Ks. tapaukset Genchor/Lonrho (T-102/96) ja Kali und Saltz (C-68/94 ja C-30/95)
9 Kilpailuviraston päätös 4.8.1999, Dno 76/61/99
10 Kilpailuneuvoston päätös 21.6.1999, Dno 7/359/97; tapaus Otava vs. Lukiolaisten Kirjakauppa