Asianosaiset
Oy Veikkaus Ab
Kioski-Kahvio Eila Yaqub
Asian vireilletulo
Kioski-Kahvio Eila Yaqub, jäljempänä Eila Yaqub, on 7.10.1997 päivätyllä kirjeellään pyytänyt Kilpailuvirastoa selvittämään, miksi Oy Veikkaus Ab, jäljempänä Veikkaus, ei ole myöntänyt hänelle Veikkauksen asiamieslupaa hänen Helsingissä, osoitteessa Mannerheimintie 91 sijaitsevaan kioskiinsa, jonka hän on omistanut 10.10.1996 lähtien. Kirjeen liitteenä oli noin 60 henkilön allekirjoittama toivomus saada asioida Eila Yaqubin elintarvikekioskissa myös Veikkauksen pelien osalta.
Asian selvittäminen
Kilpailuvirasto pyysi 21.10.1997 päivätyllä kirjeellään Veikkausta antamaan vastineensa Eila Yaqubin toimenpidepyynnöstä. Veikkauksen ja viraston välisissä keskusteluissa 27.10.1997 ilmeni, että Eila Yaqub ei ollut hakenut kirjallisesti Veikkaukselta asiamiesoikeuksia eikä Veikkaus näin ollen voinut antaa viraston pyytämää vastinetta asiasta. Eila Yaqubia kehotettiin hakemaan Online-päätettä ja arpa-asiamiesoikeuksia, minkä jälkeen Kilpailuvirasto voi tarvittaessa jatkaa asian selvittämistä.
Eila Yaqub haki 29.10.1997 päivätyllä kirjeellä asiamieslupia Online-päätteeseen ja arpojen myyntiin. Kirje toimitettiin tiedoksi virastolle 30.10.1997. Virastoon on lisäksi toimitettu 13.11.1997 Eila Yaqubin 12.11.1997 päiväämä asiamies- ja myyntipaikkahakemus. Tämän jälkeen virastoon on toimitettu 23.12.1997 piiripäällikkö Pertti Laantin 1.12.1997 päiväämä kirje, jossa ilmoitetaan Eila Yaqubille, että kyseisellä alueella on riittävästi Online-palveluja, mutta arpamyyntiä on tarjolla edelleen, jolloin hakijan olisi mahdollista tutustua asiamiestoimintaan.
Eila Yaqub valitti 16.12.1997 Veikkauksen asiamiestoimikuntaan kirjeellä, jossa hän ilmoitti anoneensa sekä suullisesti että 12.11.1997 myös kirjallisesti asiamieslupaa Online-päätteeseen ja arpojen myyntiin. Asiamiestoimikunta antoi 23.1.1998 päivätyn päätöksen, jonka mukaan Eila Yaqubille ei voida myöntää Online-oikeuksia, koska myyntipaikkatiheys Eila Yaqubin kioski-kahvion lähiympäristössä on niin suuri (4 online-päätettä 100–650 metrin etäisyydellä hakijasta), että veikkauspalvelut alueella ovat kattavat eikä yhtiön investoinnille niiden lisäämiseksi ole liiketaloudellisia perusteita. Toimikunta oli lisäksi arvioinut, että uuden Online-myyntipaikan perustaminen hakijan kioski-kahvioon ei lisää alueen kokonaismyyntiä.
Eila Yaqub oli 16.2.1998 päiväämällään valituksella/anomuksella lähestynyt uudelleen tuloksetta Veikkauksen asiamiestoimikuntaa. Eila Yaqub katsoi valituksessaan, että lähiympäristön myyntipaikkatiheys on riittämätön peruste uusien lupien myöntämättä jättämiseen ja siitä johtuvaan yksittäisen yrittäjän kilpailukyvyn heikentämiseen. Ainoa hyväksyttävä peruste hänen mukaansa hakemuksien hylkäämiselle voisi olla esimerkiksi Veikkauksen oman toimipisteen sijainti alueella.
Asian näin tultua loppuun käsitellyksi Veikkauksen ja Eila Yaqubin kesken virasto pyysi uudelleen vastinetta Veikkaukselta 24.2.1998 päivätyllä kirjeellä. Veikkauksen vastine on päivätty 25.6.1998. Vastineen mukaan riittävänä asiakasmääränä palvelujen kannalta voidaan pitää yhtä Online-asiamiespistettä noin 2000 asukasta kohden. Kyseisellä alueella on kattavat Online-asiamiespalvelut. Lähietäisyydellä 100–600 metrin päässä on neljä asiamiespistettä. Online-oikeuden myöntämistä Eila Yaqubille ei voida pitää liiketaloudellisesti perusteltuna, koska se ei toisi merkittävää lisämyyntiä. Olemassa oleva kokonaismyynti vain jakautuisi uudelleen myyntipisteiden välillä. Veikkaus toteaa edelleen, että Eila Yaqubin anomusta on arvioitu samoin perustein kuin kaikkia muitakin Online-asiamiesoikeusanomuksia. Koska olemassa olevaa Online-myyntiverkkoa ei ole liiketaloudellisesti perusteltua laajentaa, uusia Online-myyntipaikkoja perustetaan pääasiassa olemassa olevia päätteitä uudelleen sijoitettaessa.
Veikkaus kertoo Eila Yaqubille tarjotun mahdollisuutta toimia arpa-asiamiehenä, jonka perusteella olisi mahdollista arvioida edellytykset mahdolliselle Online-toiminnalle, mutta Eila Yaqub oli kieltäytynyt hänelle esitetystä mahdollisuudesta toimia ensin arpa-asiamiehenä, vaan hän on halunnut päästä suoraan Online-asiamieheksi.
Tämän jälkeen virasto pyysi Eila Yaqubilta 30.6.1998 lausuntoa Veikkauksen toimenpidepyynnöstä antamasta vastineesta ja Veikkauksen soveltamista 4.3.1998 päivätyistä Online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteista. Eila Yaqubin lausunto on päivätty 17.7.1998. Lausunnossa on käsitelty muun muassa Veikkauksen määräävää markkina-asemaa, asiamiehen asemaa ja valintakriteereitä. Asiamiehenä toimimisen vaikutuksista kioskien väliseen kilpailuun todettiin, että Veikkauksen pelit ovat monelle kioskille elinehto. Tämä ei johdu välttämättä siitä, että kioskien saamat tulot veikkauspeleistä olisivat ratkaisevia kioskin menestymisen kannalta, vaan siitä, että huomattava osa asiakkaista haluaa suorittaa kaikki hankintansa samasta paikasta ja valitsevat kioskin sillä perusteella, että siellä on kaikki heidän haluamansa palvelut. Näin ollen Veikkaus vaikuttaa valinnoillaan laajemmin kuin pelkästään peliensä tuoman hyödyn verran kioskien keskinäiseen kilpailuun. Veikkauksen valintojen perusteella saattaa muutoin kilpailussa huonommin menestyvä kioski aiheuttaa tehokkaamman ja edullisemman kioskin epäonnistumisen liiketoiminnassaan.
Eila Yaqubin mukaan asiamiehet ovat täysin alisteisessa asemassa Veikkaukseen nähden ja tämä näkyy mm. siinä että Veikkaus määrää yksipuolisesti maksamansa myyntipalkkiot. Eila Yaqub katsoo, että asiamiesten valintakriteerit ovat epämääräiset eikä asiamieheksi hakeutuva voi koskaan varmuudella tietää, täyttääkö hän Veikkauksen vaatimukset. Eila Yaqub katsoo, että hänen kioski-kahvionsa täyttää myyntipaikan perustamisen yleiset edellytykset sijainnin, aukioloaikojen, profiilin ja tilojen sopivuuden suhteen.
Veikkauksen edustajat kävivät virastossa 20.11.1998 selvittämässä yhtiön noudattamaa asiamiesvalintapolitiikkaa. Kilpailuviraston edustajat kävivät 14.1.1999 Veikkauksen toimitiloissa tutustumassa asiamiesten valintaan, peli- ja arpamyynnin seurantajärjestelmään sekä Veikkauksen asiamiestoimikunnassa käsiteltyihin tapauksiin. Veikkaus on 19.6.2000 toimittanut viraston pyynnöstä viimeiset saatavilla olevat tiedot Helsingin alueen asiamiesehdokkaista ja heidän sijoittumisestaan arpamyyntitilastossa.
Veikkaus on ilmoittanut 14.11.2000 virastolle, että Eila Yaqub on 3.11.2000 alkaen ryhtynyt Veikkauksen arpa-asiamieheksi, minkä tiedon Eila Yaqub on itse 24.11.2000 vahvistanut sitä häneltä puhelimitse kysyttäessä. Samalla Eila Yaqub ilmoitti olevansa tyytyväinen nyt vallitsevaan tilanteeseensa ja hän on hyväksynyt Veikkauksen omaksuman toimintaperiaatteen, jonka mukaan Veikkauksen Online-asiamieheksi voi hänen kaltaistensa elinkeinonharjoittajien ollessa kyseessä päästä vain riittävän ja onnistuneen arpa-asiamiestoiminnan kautta.
Oy Veikkaus Ab ja sen asiamiestoiminnan periaatteet
Veikkaus on valtion omistama osakeyhtiö. Valtioneuvosto on arpajaislain (491/65) ja sen nojalla annetun veikkausasetuksen (241/93) nojalla myöntänyt Veikkaukselle luvan toimeenpanna raha-arpajaisia sekä veikkaus- ja vedonlyöntitoimintaa. Lupa myönnetään aina enintään viideksi vuodeksi kerrallaan. Nykyinen toimilupa on voimassa vuoden 2000 loppuun saakka. Samanaikaisesti ei voida myöntää samojen rahapelien järjestämisoikeutta kenellekään muulle. Veikkauksen raha-arpajais-, veikkaus- ja vedonlyöntitoimintaa valvoo sisäasiainministeriö.
Veikkauksen ylin hallinnollinen elin on yhtiökokous, joka valitsee hallintoneuvoston ja hallituksen. Veikkauksen hallitus on vuoden 2000 alusta lukien muodostunut pääasiassa yhtiön ulkopuolisista jäsenistä. Hallituksen ulkoistaminen liittyy yhtiön strategiaan, jossa panostamalla voimakkaasti uuteen teknologiaan, tuotekehitykseen ja markkinointiin haetaan lisää ulottuvuuksia liiketoiminnan kehittämiseen. Nykyisen hallituksen ja hallintoneuvoston toimikausi on vuodet 2000–2001.
Veikkauksen liikevaihto oli vuonna 1999 6002 Mmk ja tuotto 2173 Mmk. Asetuksessa raha-arpa- ja veikkauspelien ylijäämän käyttämisestä (725/1982) säädetään, että vuosittain tuoton yhteismäärää vastaavaksi arvioitu määräraha otetaan vuosittain valtion talousarvioon opetusministeriön pääluokkaan tieteen, taiteen, urheilun ja nuorisotyön momenteille. Veikkaus luovuttaa vuosittaisen tuottonsa opetusministeriölle, joka jakaa sen edelleen edunsaajille. Vuonna 1999 Veikkaus maksoi edunsaajille jaettavan tuoton lisäksi valtiolle 300 Mmk arpajaisveroa. Arpajaisvero on 5 prosenttia vuotuisesta liikevaihdosta. Vuonna 1999 veikkausvoittovaroista taide sai 56,4 %, urheilu 20,3 %, tiede 18,2 % ja nuorisotyö 5,2 %.
Veikkauksella on 18 peliä: kuusi onnenpeliä, kuusi urheiluveikkausta sekä kuusi raha-arpaa. Onnenpelejä ovat Lotto, Jokeri, Viking Lotto, Speden Spelit, Bingolotto ja Maailman Ympäri. Vakioveikkaus, Pitkä-, Tulos- ja Voittajavedot sekä V65- ja V5-raviveikkaus ovat urheiluveikkauksia. Raha-arvat ovat Ässä, Casino, Luontoarpa, ja Afrikan Tähti -arpa. Lisäksi joulun alla myydään Joulukalenteri-arpaa ja vuodenvaihteessa Onnenvuosi-arpaa.
Veikkauksen pelien myynnin hoitavat itsenäiset asiamiehet. Asiamiestoiminta perustuu erilliseen sopimukseen, ns. asiamiessopimukseen, jonka osapuolina ovat asiamies ja Veikkaus. Sopimuksen sisältö muodostuu ehdoista, joilla asiamies sitoutuu myymään yhtiön veikkaus- tai arpapelejä. Pelien myynnistä suoritetaan asiamiehelle pelikohtainen asiamiespalkkio, jonka suuruus vaihtelee 5–10 %:n välillä. Asiamiespalkkioiden pelikohtaiset enimmäismäärät on vahvistettu toimiluvassa. Vuonna 1999 asiamiespalkkioita maksettiin 430 Mmk, mikä on 7,2 % Veikkauksen liikevaihdosta. Asiamiesten lukumäärä on 90-luvulla Oline-aikaan siirtymisen myötä vähentynyt, mutta asiamiespalkkion kokonaismäärä on hyvän myyntikehityksen ansiosta kasvanut.
Vuonna 1999 Veikkaus maksoi kaikkien pelien voittoina pelaajille yhteensä 2844 Mmk, mikä on 47,6 % yhtiön liikevaihdosta. Korkein palautusprosentti on urheilupeleissä vaihdellen 50 ja 70 %:n välillä. Onnenpelien palautus pelaajille voittoina on keskimäärin 40 %. Arpojen osalta palautetaan pelaajille voittoina 45 % pelien kokonaisvaihdosta.
Yhtiö aloitti Online-toiminnan tammikuussa 1990 ja vuoden 1994 lopussa perinteinen Offline-pelaaminen loppui kokonaan. Pelimerkinnät toimitetaan yhtiön tietoliikenneyhteyksiä käyttäen online-päätteellä, joka on yhteydessä yhtiön keskustietokoneeseen. Online-järjestelmä käsittää noin 2800 pelipäätettä ympäri Suomea. Lisäksi Itä- ja Pohjois-Suomen haja-asutusseutujen myymälä- ja kirjastoautoihin on asennettu 17 liikkuvaa pelipäätettä. ”Mobile-onlineautoilla” on yhteensä noin 6000 pysähdyspaikkaa viikossa.
Veikkaus on uusinut peliteknologiansa keväällä 1997. Tuolloin myös arvat otettiin mukaan Online-järjestelmään ja noin 1200 arpamyyjälle, joilla ei ollut Online-päätettä, asennettiin uusi Online-järjestelmään sopiva arpapääte.
Yhtiön käsityksen mukaan pelien riittävä saatavuus on varmistettu suunnilleen nykyisen laajuisella Online-verkostolla. Veikkaus otti ensimmäisenä kansallisena peliyhtiönä käyttöön maaliskuussa 1997 Internetin tai näppäinpuhelimen avulla tapahtuvan pelaamisen. Internetissä voi pelata kaikkia Veikkauksen Online-pelejä. Lisäksi internetissä voi pelata Lottoa, Viking Lottoa, Jokeria, Speden Spelejä ja Vakiota ns. ikipelinä. Internetpelaaminen on sidottu Onlineen ja tämän takia pelaaminen on mahdollista vain Onlinen aukioloaikoina, jotka ovat seuraavat: Arkisin 7–22, lauantaina 7–20 ja sunnuntaina 8–20. Koska Veikkauksen sääntöjen mukaan velaksi pelaaminen on kiellettyä, on pelaajan siirrettävä rahaa ennalta omalta pankkitililtään Veikkauksen ylläpitämälle pelitilille. OnNet-pelaajaksi rekisteröityminen edellyttää suomalaisen henkilötunnuksen, pysyvän postiosoitteen Suomessa sekä pankkitilin suomalaisessa rahalaitoksessa. Vaikka Internet on maailmanlaajuinen verkko, Veikkauksen perusperiaate on, että OnNet-pelaamista ei markkinoida maan rajojen ulkopuolella.
Online-myyntipaikkojen valintaperusteet ja sopimusmenettely
Veikkaus on ilmoittanut, että Online-myyntipaikan perustamiskustannuksista suurin osa on kaikille myyntipaikoille samoja riippumatta myyntipaikan sijainnista. Online-asiamiespisteen perustamiseen liittyvistä investoinneista vastaa Veikkaus. Investointikustannukset ovat noin 50 000 markkaa. Suurimmat yksittäiset kustannukset muodostuvat päätteen hankintahinnasta sekä tietoliikenneyhteyksien perustamisesta.
Asiamiesvalinnassaan yhtiö kiinnittää erityistä huomiota toiminnan liiketaloudellisiin perusteisiin. Investointia ei tehdä, mikäli sen ei katsota merkittävästi lisäävän kokonaismyyntiä. Osa kustannuksista vaihtelee myyntipaikan sijainnin mukaan. Keskeisin kustannuksiin vaikuttava tekijä on, kuinka kaukana myyntipaikka sijaitsee Veikkauksen toimipisteestä, esimerkiksi palvelukeskuksesta. Eila Yaqubin tapauksessa perustamiskulut yhteensä olisivat olleet 45 100 markkaa, josta muuttuvien kustannusten osuus olisi ollut 600 markkaa. Arpapäätteiden investointikustannukset ovat huomattavasti pienemmät kuin Online-päätteiden investointikustannukset.
Investointikustannusten lisäksi tietoliikennekustannukset sekä asiamiesmateriaalin tuottaminen muodostavat varsin merkittävän pysyväisluontoisen kustannuserän. Näiden seikkojen johdosta Veikkaus harkitsee kunkin online-pisteen perustamista liiketaloudellisten edellytysten pohjalta.
Asiamiespisteen perustaminen suoritetaan tehtyjen kannattavuusarvioiden perusteella. Ohjeelliseksi tavoitteeksi on asetettu, että asiamiehen on saavutettava vähintään 15 000 markan viikoittainen liikevaihto, jotta Online-toiminta olisi liiketaloudellisesti perusteltavissa. Vuonna 1997 keskimääräinen viikkomyynti Online-päätettä kohden oli yli 30 000 markkaa.
Koska yhtiö toiminnassaan pyrkii myös siihen, että pelien tarjonta sekä maantieteellisesti että sosiaalisesti olisi kattavaa, ei edellä mainittu kriteeri ole ehdoton. Poikkeuksia voidaan tästä syystä tehdä mm. syrjäseutujen, sairaaloiden ja varuskuntien kohdalla.
Veikkaus on pyrkinyt perustamaan myyntipaikat sellaisiin asiamiespisteisiin, joissa myynnin voidaan olettaa olevan korkein. Täten voidaan saavuttaa riittävät kannattavuusedellytykset. Lisäksi yhtiö on kiinnittänyt erityistä huomiota väestötiheyteen, asiakasvirtoihin sekä etäisyyksiin muihin online-myyntipisteisiin.
Yhtiön myyntiverkosto on jaettu maantieteellisesti kymmeneen piiriin. Online-myyntipaikan sijoituspäätöksen tekevät yhtiön piiripäälliköt. Piiripäällikkö suorittaa arvioinnin uuden asiamiespisteen perustamisedellytyksistä. Mahdollisuudet uusien asiamiespisteiden avaamiseen ovat rajoitetut, koska Online-verkosto on suunniteltu siten, että se laajimmillaan käsittää noin 3 000 päätettä. Pääsääntöisesti uuden asiamiespisteen avaaminen tulee ajankohtaiseksi korvattaessa lopettaneita pisteitä tai asutus- ja liikekeskusten rakentamisen yhteydessä.
Hakemus asiamiesoikeuden saamiseksi osoitetaan piiripäälliköille, joka hankkii tarvittavat selvitykset päätöksentekoa varten. Piiripäällikkö tekee myös selvityksen potentiaalisen asiamiehen taloudellisesta tilanteesta. Asiamieheltä edellytetään vakaata taloudellista asemaa, koska asiamiehen on täsmällisesti viikoittain tilitettävä yhtiölle sille kuuluvat varat. Veikkauksella on oikeus vaatia vakuuksia viikkotilitysten saannin turvaamiseksi maksuhäiriötilanteessa tai sellaista epäillessään.
Huomiota kiinnitetään asiamiespisteen alueelliseen sijaintiin. Asiakkaan palvelun kannalta etäisyyden asiamiespisteeseen ei tule olla kohtuuttoman pitkä. Toisaalta asiamiespisteitä ei tule perustaa niin lähelle toisiaan, että sen seurauksena kokonaismyynti vain jakautuu useampien myyntipisteiden välillä. Asiamiespisteen perustamisessa on yhtiön mukaan huomioitava asiakasvirtojen liikkuminen sekä väestöpohjan rakenne.
Yhtiön tavoitteena on, että Online-myyntipaikka on helposti tunnistettavissa. Ulkoiselle ja sisäiselle näkyvyydelle pitää olla edellytykset. Pelaamiselle kuten myös myynnin apuvälineille on myyntipaikassa oltava mahdollisuus ja tilat. Pelitoiminnan pitää erottua liikkeen muiden tuotteiden myynnistä.
Online-myyntipaikkojen aukioloaikojen on määräydyttävä pelien aukioloaikojen ja pelaajien pelitottumusten mukaisesti. Vedonlyönnin aloittamisen seurauksena on aukioloaikojen merkitys korostunut, sillä vedonlyönnin pelaamishuippu ajoittuu hetkeen ennen pelin sulkemista. Online-järjestelmän käyttöönotto on lisäksi johtanut siihen, että asiamiespisteen asiakastilan on sijaittava sisätiloissa.
Mikäli jo olemassa olevan Online-myyntiverkoston tiheyden perusteella voidaan pitää todennäköisenä, että uuden myyntipaikan perustamisella ei saavuteta riittävästi uutta myyntiä, tekee piiripäällikkö päätöksen hakemuksen hylkäämisestä.
Käytännössä Online-asiamiesoikeuksien kysyntä on lukumääräisesti suurempaa kuin Online-verkoston laajentaminen on liiketaloudellisesti perusteltua. Tämä johtuu toisaalta siitä, että yhtiöllä on asiamiessopimuksen mukaan huomattavat kustannusvelvoitteet, ja toisaalta siitä, että Online-myyntipaikkaan liittyy odotuksia asiakasvirtojen ohjaamisesta.
Jos piiripäällikön päätös on myönteinen, asiamiehen kanssa tehdään erillinen asiamiessopimus. Sopimus sisältää ehdot mm. myyntipaikan sijainnista sekä yhtiön ja asiamiehen velvoitteista. Mikäli piiripäällikkö on tehnyt kielteisen päätöksen asiamieshakemuksen johdosta, siitä voidaan valittaa Veikkauksen asiamiestoimikuntaan. Toimikunnan muodostavat yhtiön kaupallinen johtaja, kenttäpäällikkö ja yhtiön lakimies. Toimikunnan päätös asiassa on lopullinen.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Pelitoimintaa koskevat yksinoikeudet
Arpajaislain 3 §:n mukaan varojen hankkimiseksi määriteltyihin yleishyödyllisiin tarkoituksiin voidaan sitä varten perustetulle kotimaiselle yhtiölle antaa lupa:
- toimeenpanna raha-arpajaisia,
- toimeenpanna ennakolta veikkauksia, jotka liittyvät urheilu- tai hevoskilpailujen tulosten sekä numeroiden tai merkkien arvaamiseen sekä
- toimeenpanna ennakolta vedonlyöntiä, joka liittyy urheilu- ja hevoskilpailujen sekä muiden kilpailujen tulosten arvaamiseen.
Valtioneuvosto myöntää veikkausasetuksen (241/93) mukaan arpajaislain 3 §:n 2 momentissa tarkoitetun luvan yhdelle yritykselle enintään viideksi vuodeksi kerrallaan.
Peliautomaattien ja pelilaitteiden ja pelien pitämiseen maksua vastaan käytettävänä sekä pelikasinotoimintaan voidaan antaa lupa automaattitoimintaa harjoittamaan perustetulle julkisoikeudelliselle yhdistykselle. Kyseinen yhdistys on raha-automaattiasetuksen (676/67) mukaan Raha-automaattiyhdistys.
Pääsääntöisesti kutakin edellä mainittua pelitoimintaa varten saadaan samaksi ajaksi myöntää ainoastaan yksi lupa.
Tavara-arpajaisten toimeenpanemiseen lupa voidaan tavara-arpajaisasetuksen (824/69) mukaan myöntää kotimaiselle rekisteröidylle yhdistykselle tai itsenäiselle säätiölle taikka muulle sellaiselle yhteisölle, jolla on hyväntekeväinen tai muu aatteellinen tarkoitus.
Arpajaislainsäädännön uudistamishanke
Arpajaislainsäädännön uudistamishanke on ollut vireillä vuodesta 1993 lähtien. Sisäasiainministeriö asetti 29.9.1993 toimikunnan rahapelitoimintaa koskevien säännösten uudistamiseksi ja rahapelipolitiikan luomiseksi. Toimikunnan tehtävänä oli erityisesti selvittää ja määritellä ne edellytykset, jotka Suomen liittyminen Euroopan talousalueeseen ja mahdollinen liittyminen Euroopan yhteisöön asetti kansalliselle lainsäädännölle. Työn tuloksena julkaistiin 28.2.1995 komiteanmietintö 1995:5.
Lausuntokierroksen jälkeen sisäasiainministeriö asetti 11.10. 1996 hankkeen valmistelemaan arpajaislainsäädännön kokonaisuudistusta. Valmistelutyön ohjausta ja seurantaa varten asetettiin eri ministeriöiden edustajista koottu ohjausryhmä, jonka tehtävänä oli käsitellä hanketta koskevat linjaukset ja muut keskeiset kannanotot. Hankkeen tuli saada työnsä valmiiksi 31.10.1997 mennessä. Määräaikaa jatkettiin ensin 31.12.1997 saakka ja sen jälkeen 28.2.1998 saakka. Ohjausryhmä laati työstään 27.2.1998 päivätyn pöytäkirjan, johon liitti eriävän mielipiteen seitsemästä edustettuna olleesta ministeriöstä neljän edustajat.
Tämän jälkeen sisäasiainministeriö jatkoi arpajaislainsäädännön valmistelua ja lähetti 4.6.1998 arpajaislainsäädännön uudistamishankkeen esitysluonnoksen muodossa lausuntokierrokselle. Kilpailuviraston asiasta antama lausunto Dnro 496/72/98 on päivätty 17.7.1998. Hallituksen esitys Eduskunnalle arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annettiin 30.12.1999. Kevätistuntokauden 2000 alusta lähtien arpajaislainsäädäntöehdotukset ovat olleet Eduskunnan valiokuntien käsittelyssä.
Veikkauksen yksinoikeuteen toimialueellaan uusi lainsäädäntö ei tuone merkittäviä muutoksia, mihin on osaltaan vaikuttanut EY:n tuomioistuimen päätös 21.9.1999 ns. Läärä-tapauksessa. Tuomioistuin katsoi, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat EY:n perustamissopimuksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle Suomen lainsäädännön kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhdelle ainoalle julkiselle toimielimelle annetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia, kun huomioon otetaan ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädäntöä on pidettävänä perusteltuna.
Arpajaislainsäädännön kokonaisuudistuksen valmistelun aikana on annettu viihdelaitelaki 10.2.1995/164, voimaan 17.2.1995 ja viihdelaiteasetus 7.6.1995/853, voimaan 15.6.1995. Viihdelaitelailla kumottiin ajanvieteautomaateista 27.5.1976 annettu laki (426/76) ja lailla mahdollistettiin ko. laitteilla harjoitettava elinkeinotoiminta kaikkien elinkeinonharjoittamisen oikeudesta annetun lain (122/19) mukaisille elinkeinonharjoittajille.
Relevantit hyödykemarkkinat
Seuraavassa esitetty relevanttien markkinoiden määrittely perustuu voimassa olevaan lainsäädäntöön. Hallituksen esitys 197/1999 vp. ei tosin muuta markkinoiden määrittelyä, mikäli arpajaislaki säädetään hallituksen esittämässä muodossa. Arpajaislain 1 §:n mukaan arpajaisina on pidettävä tavara- tai raha-arpajaisia, vedonlyöntiä ja muuta sellaista toimintaa, jossa siihen maksua vastaan osallistuvalle luvataan arpomisella tai muulla sattumaan perustuvalla toimituksella määrättävä voitto, niin myös pelikasinotoimintaa sekä muuta peliautomaattien ja muiden pelilaitteiden tai pelien pitämistä maksua vastaan käytettävänä siten, että pelaaja voi saada voittona rahaa, tavaraa tai muun rahanarvoisen etuuden taikka niihin vaihdettavissa olevia pelimerkkejä.
Tämän mukaisesti relevantit hyödykemarkkinat koskevat arpajaisia sekä niiden järjestämistä ja niihin osallistumista.
Arpajaistoiminta on jakaantunut alamarkkinoihin, joita ovat mm. raha-arpajaiset, veikkaukset ja vedonlyönti. Kukin osamarkkina perustuu tietyn tyyppisten arpajaisten toimeenpanemiseen, jotka on viranomaisen luvalla annettu pääsääntöisesti yksinoikeudella laissa määritellyn oikeushenkilön tehtäväksi.
Hyödykkeiden tarjonnassa kilpailu on rajoitettu edellä mainituin toimiluvin ja yksinoikeuksin, jotka estävät kilpailevan toiminnan ja rajaavat näiltä osin arpajaistoiminnan em. arpajaislaissa määriteltyihin osamarkkinoihin.
Osamarkkinoilla tarjotut hyödykkeet eli eri tyyppiset arpajaiset, joihin luetaan myös rahapeliautomaatit, kilpailevat rajoitetussa määrin keskenään. Niihin osallistuvan kannalta merkityksellistä on, onko kyseisiin arpajaisiin osallistuminen sidoksissa esim. pelin sijaintipaikkaan, mikä on mahdollisen voiton suuruus tai voiton saavuttamisen todennäköisyys taikka arvonnan tuloksen ratkeamisen nopeus jne. Mikäli arpajaisiin osallistujan tavoitteena on merkittävän suuri rahavoitto, kyseeseen tuleva osamarkkina käsittää raha-arpajaiset, veikkaukset ja urheilu yms. kilpailuihin liittyvät vedonlyönnit.
Relevantit maantieteelliset markkinat
Maantieteellisinä markkinoina on pidettävä koko Suomea, koska pelitoiminnan taloudelliset kilpailuolosuhteet ovat maan laajuisesti samanlaiset. Mm. tietoliikenneyhteyksien vuoksi ei ole merkitystä sillä, missä päin Suomea esim. Veikkauksen peleihin osallistuminen tapahtuu. Pelilaitteita, pelitoimipisteitä ja asiamiehiä on myös koko maassa. Vuodesta 1997 on ollut mahdollista myös OnNet-itsepalvelupelaaminen internetin tai näppäinpuhelimen välityksellä.
Veikkauksen määräävä markkina-asema
Kilpailunrajoituslain (480/92) 3 §:n 2 momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan elinkeinonharjoittajalla tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
Veikkauksen on katsottava olevan määräävässä markkina-asemassa arpajaistoiminnan osamarkkinoilla, jotka koskevat raha-arpajaisia, veikkauksen järjestämistä, joka liittyy urheilu- ja hevoskilpailujen tulosten arvaamiseen, sekä vedonlyöntiä, joka liittyy urheilu- ym. kilpailujen tulosten arvaamiseen. Yhtiöllä on arpajaislain ja veikkausasetuksen mukaan yksinoikeus em. arpajaisten järjestämiseen. Hyödykkeiden käyttäjien kannalta tavara-arpajaiset, rahapelit ja hevoskilpailuihin liittyvä vedonlyönti kilpailevat tietyssä määrin edellä mainittujen Veikkauksen tarjoamien tuotteiden kanssa, kuten edellä on todettu. Hyödykkeiden tarjonnassa kilpailu on kuitenkin rajoitettu em. yksinoikeuksin, joiden mukaan muuta arpajais- yms. pelitoimintaa jo harjoittavat tai alalle pyrkivät yritykset eivät voi tarjota samoja palveluita kuin Veikkaus.
Asiamiestoiminnan periaatteet
Valtioneuvoston Veikkaukselle antamassa toimiluvassa on tarkemmin määritelty peli- sekä veikkaus- ja vedonlyöntitoimintaa ja raha-arpajaisia koskevat ehdot. Samaten toimiluvassa on määrätty, kuinka paljon Veikkaus saa käyttää em. toimintojen asiamiespalkkioihin sekä miten toiminnasta kertyvä ylijäämä tilitetään valtiolle.
Online-asiamiespisteen perustamiseen liittyvistä investoinneista vastaa Veikkaus. Online-asiamiespisteen perustamisen investointikustannukset ovat keskimäärin noin 50 000 markkaa. Suurimmat kustannukset muodostuvat päätteen hankintahinnasta sekä tietoliikenneyhteyksien perustamisesta. Veikkaus katsoo, että yhtiön kustantama Online-asiamiespisteen perustaminen on merkittävä investointi, joka edellyttää asiamiespisteeltä myös liiketaloudellisia toimintaedellytyksiä. Investointia ei tehdä, mikäli sen ei katsota merkittävästi lisäävän kokonaismyyntiä. Lisäksi on Veikkauksen mukaan kiinnitetty erityistä huomiota väestötiheyteen, asiakasvirtoihin sekä etäisyyksiin muihin online-myyntipisteisiin. Veikkauksen mukaan arpa-päätteiden investointikustannukset ovat huomattavasti pienemmät kuin Online-pelien vastaavien päätteiden investointikustannukset.
Asiamiestoiminnan kannattavuuskriteereistä yhtiö toteaa, että asiamiespisteen perustaminen suoritetaan tehtyjen kannattavuuslaskelmien perusteella. Myyntipaikat pyritään yhtiön mukaan perustamaan sellaisiin asiamiespisteisiin, joissa myynnin voidaan olettaa olevan korkein. Ohjeelliseksi tavoitteeksi on asetettu, että asiamiehen online-pelimyynnin on saavutettava vähintään 15 000 markan viikoittainen liikevaihto. Online-verkosto on suunniteltu siten, että se laajimmillaan käsittää alle 3 000 päätettä. Veikkauksen käsityksen mukaan pelien riittävä saatavuus on varmistettu suunnilleen nykyisen laajuisella Online-verkostolla.
Yhtiö pitää kuitenkin tärkeänä riittävän laajan palveluverkoston tarjoamista asiakkaille. Tavoitteena on, että asiakkaalla on mahdollisuus osallistua peleihin kohtuuetäisyyden päässä. Toisaalta asiamiespisteiden ei yhtiön mukaan tule olla niin lähellä toisiaan, että pelien kokonaismyynti vain jakautuu useampien myyntipisteiden välillä. Asiamiespisteiden perustamisessa on otettava huomioon asiakasvirtojen liikkuminen sekä väestöpohjan rakenne. Palvelun kannalta riittävänä yhtiö on pitänyt yhtä online-asiamiespistettä noin 2 000 asukasta kohden.
Asiamiespisteiden pitää olla helposti tunnistettavissa, jonka vuoksi asiamiespisteet varustetaan yhtiötä ja sen pelejä kuvaavilla tunnuksilla. Asiamiehen on voitava osoittaa pelaamista varten sovelias paikka, jossa pelimateriaali on pelaajien saatavissa. Asiamiespisteessä kiinnitetään erityistä huomiota pelien myyntipaikan sijaintiin, myyntitiskin sopivuuteen sekä sisä- ja ulkomainoksiin. Asiamiespisteen asiakastilan tulee sijaita sisätiloissa. Online-päätelaitteita ei saa altistaa kylmyydelle tai kosteudelle. Aukioloaikojen osalta asiamiespisteiden on noudatettava pelien aukioloaikoja ja pelaajien pelitottumuksia. Suuri osa pelaamisesta keskittyy perjantai- ja lauantaipäiville. Pääsääntöisesti Veikkauksen pelejä pelataan päivittäin klo 20.00 saakka.
Asiamieheltä edellytetään vakaata taloudellista asemaa, koska asiamiehen on viikoittain tilitettävä yhtiölle kuuluvat varat. Veikkauksella on oikeus vaatia vakuuksia viikkotilitysten saannin turvaamiseksi maksuhäiriötilanteessa.
Väitetty Oy Veikkaus Ab:n määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Kioski-Kahvio Eila Yaqub on Kilpailuvirastolle osoittamassaan toimenpidepyynnössä pyytänyt virastoa selvittämään, miksi se ei ole saanut Veikkauksen Online-asiamiesoikeuksia.
Määräävässä markkina-asemassa olevalla elinkeinonharjoittajalla on toiminnassaan ja suhteessa kauppakumppaneihinsa erityinen tasapuolisuusvelvoite, josta se voi poiketa vain painavista taloudellis-tuotannollisista syistä. Siten määräävässä markkina-asemassa oleva yritys ei saa kohdella kauppakumppaneitaan mielivaltaisesti tai syrjivästi. Syrjintä tarkoittaa mm. samanlaisten kauppakumppaneiden erilaista kohtelua. Kokonaisvaltaista syrjintää on se, että määräävässä asemassa oleva yritys kieltäytyy liikesuhteista jonkin yrityksen kanssa kokonaan. Syrjintää on myös huonompien liikesuhteiden ehtojen tarjoaminen sellaisille kauppakumppaneille, joita voidaan pitää samanlaisina kuin muita liikesuhteissa olevia yrityksiä.
Kilpailunrajoituslain 7 §:n 1 kohdan mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä pidetään liikesuhteista pidättäytymistä ilman asiallista syytä. Syrjivää menettelyä voidaan arvioida myös kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdan perusteella, jossa määräävässä markkina-asemassa olevaa elinkeinonharjoittajaa kielletään käyttämästä hyvään kauppatapaan perustumattomia asiakkaan toimintavapautta rajoittavia ehtoja.
Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen kieltäytyminen liikesuhteista on tavallisesti aina vahingollista kauppakumppanille, koska korvaavaa yhtä hyvää hankintalähdettä ei ole. Yritys, joka on määräävässä markkina-asemassa voi kuitenkin pidättäytyä liikesuhteista jonkin elinkeinonharjoittajan kanssa, jos siihen on olemassa asiallinen syy. Asiallisena syynä on pidetty mm. kauppakumppanin ilmeistä maksukyvyttömyyttä. Lisäksi myös määräävässä markkina-asemassa olevalla yrityksellä on liikesuhteita solmiessaan katsottava olevan oikeus kiinnittää huomiota niihin todenperäisiin kustannuksiin, joita asiakas yritykselle aiheuttaisi.
Kilpailuvirasto katsoo, että Veikkauksella on oikeus määritellä asiamiesverkostonsa toimintakriteerit ja tässä yhteydessä myös ne perusteet, joilla yritykset voivat saada esim. yhtiön Online-asiamiesoikeuksia. Valintaperusteiden täytyy kuitenkin olla taloudellisesti perusteltuja, julkisia ja niitä on sovellettava johdonmukaisesti. Yhtiöllä on valintaperusteita määritellessään oikeus kiinnittää huomiota myös toimipisteen sijaintiin, ulkoasuun ja huoneiston ominaisuuksiin. Samaten yhtiö voi kiinnittää huomiota siihen, että sen tekemät investoinnit kyseiseen toimipisteeseen ovat liiketaloudellisesti kannattavia. Asiamieheltä voidaan myös edellyttää riittävää vakavaraisuutta ja Veikkaukselle menevien tilitysten asianmukaista suorittamista. Yhtiöllä on oikeus arpa-asiamiestoiminnan perusteella arvioida yksittäisten asiamiesehdokkaiden soveltuvuutta Online-asiamiestoimintaan. Mikäli asiamiesoikeuksia ei myönnetä elinkeinonharjoittajalle, joka täyttää edellä mainitut perustellut valintakriteerit, Veikkauksen kieltäytymistä voidaan pitää määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto katsoo, että Veikkaus ei ole syrjinyt Eila Yaqubia kieltäytyessään solmimasta suoraan Online-asiamiessopimusta Eila Yaqubin kanssa, vaan on vaatinut Eila Yaqubin toimimaan ensiksi arpa-asiamiehenä. Yhtiö on noudattanut johdonmukaisesti omaksumiaan asiamiesvalintakriteereitään. Kilpailuvirasto toteaa, että se on antanut useita Veikkauksen Online-asiamiestoimintaan liittyviä päätöksiä, joista viimeisin on 30.6.2000 Dnro 593/61/97 annettu päätös, joka koskee Oy Veikkaus Ab:n kieltäytymistä toimittamasta Online-päätettä arpa-asiamiehelle. Veikkaus on 6.3.1998 toimittanut virastolle 4.3.1998 päivätyn ”Online-asiamiesoikeuden myöntämisperusteet” -nimisen asiakirjan, jonka virasto on toimittanut tiedoksi myös Eila Yaqubille.
Veikkaus on 19.6. ja 14.11.2000 viraston kanssa käymissään neuvotteluissa ilmoittanut kehittävänsä edelleen asiamiestoimintaansa ja selventävänsä asiamiesten valintaperusteita. Yhtiö on ilmoittanut uusivansa myös vuodelta 1997 peräisin olevat asiamiessopimukset ja -ohjeet vuoden 2000 aikana. Tällöin Veikkaus on ilmoittanut ottavansa ohjeistuksessa huomioon myös arpa-asiamiesten valintakriteerit Online-asiamieheksi pääsemisessä. Nämä toimenpiteet lisäävät entisestään Veikkauksen toiminnan läpinäkyvyyttä ja parantavat asiamiesoikeuksien hakijoiden mahdollisuuksia myös itse arvioida omia toimintaedellytyksiä Veikkauksen asiamiehenä.
Päätös
Kioski-Kahvio Eila Yaqub ei ollut saanut Veikkauksen Online-asiamiesoikeuksia, koska Kioski-Kahvion toiminta-alueella Helsingissä olevat asiamiespisteet riittävät Veikkauksen mukaan selvästi kattamaan alueen väestön palvelutarpeen. Sen sijaan Eila Yaqubille oli tarjottu arpa-asiamiesoikeuksia, jotta hän olisi voinut tutustua Veikkauksen asiamiestoimintaan. Eila Yaqub ei kuitenkaan ollut alunperin suostunut tähän, vaan hän olisi heti halunnut päästä Online-asiamieheksi.
Eila Yaqub suostui 3.11.2000 alkaen toimimaan yhtiön arpa-asiamiehenä, minkä jälkeen hänellä on mahdollisuus päästä Online-asiamieheksi, mikäli hän täyttää Veikkauksen asettamat vaatimukset arpamyynnissä.
Saamansa selvityksen perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että Oy Veikkaus Ab:llä on ollut hyväksyttävä syy kieltäytyessään solmimasta suoraan Online-asiamiessopimusta Kioski-Kahvio Eila Yaqubin kanssa, eikä yhtiön menettelyä ole siten pidettävä kilpailunrajoituksista annetun lain 7 §:ssä kiellettynä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 §:n 2 momentti ja 7 §:n 1 ja 2 kohta.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.