Menettely mm. maan- ja toimitilavuokrauksessa Malmin ja Helsinki-Vantaan lentoasemilla

Asianosaiset

Ilmailulaitos

Toimenpidepyynnön tekijä:

HIT Oy – Helsingin Ilmailuteoria

Asian vireilletulo

Helsingin Ilmailuteoria – HIT Oy (jäljempänä HIT) on toimittanut Kilpailuvirastoon 7.1.1997 päivätyn toimenpidepyynnön. Toimenpidepyynnössään HIT valittaa Kilpailuvirastolle Ilmailulaitoksen (jäljempänä ILL) näkemyksensä mukaan määräävässä markkina-asemassa harjoittamasta kilpailua rajoittavasta toiminnasta, joka HIT:n kohdalla ilmeni viidessä eri tilanteessa:

HIT Oy:n ja Vantaan ammattikorkeakoulun (VAMK) koulutusyhteistyön estäminen,
ILL:n harjoittaman maan- ja toimitilojen vuokraustoiminnan epäselvyydet Malmin lentoasemalla,
Kiinteistö Oy Rahtitie 5:n hankinnan estäminen Helsinki-Vantaan lentoasemalla,
Laskukynnysten siirto Malmin lentoasemalla ja
ILL:n menettely Oy Air Botnia Ab:n toimilupia uusittaessa.

HIT pyytää Kilpailuvirastolta näiden tilanteiden kilpailuoikeudellista arviointia ja asian vaatimiin toimenpiteisiin ryhtymistä.

Asian selvittäminen

Osapuolet ovat toimittaneet Kilpailuvirastolle lukuisia asiakirjoja asian käsittelyn aikana; HIT Oy on toimittanut 7.1.1997 päivätyn toimenpidepyynnön lisäksi myös muissa viranomaisissa ja tuomioistuimissa käsittelyssä olleisiin asioihin liittyviä asiakirjoja sekä 16.1.1998 vastineensa Ilmailulaitoksen 22.9.1997 Kilpailuvirastolle antamaan selvitykseen ja vielä 27.1.1998 täydennyksen em. vastineeseensa. Lisäksi Seppo Kolehmainen toimitti vielä 25.3.2003 tarkennuksen alkuperäiseen toimenpidepyyntöönsä. Ilmailulaitos on toimittanut Kilpailuvirastoon selvityksiä HIT Oy:n asiassa 22.9.1997, 12.11.1998, 1.2.2001, 30.5.2001 ja 21.6.2001 päivättyinä asiakirjoina.

Kilpailuvirasto alkoi lisäksi useamman Ilmailulaitoksen toimintaa koskevan toimenpidepyynnön pohjalta ja osana niiden käsittelyä selvittää Ilmailulaitoksen yleisiä vuokraustoiminnan periaatteita saatuaan viitteitä siitä, ettei Ilmailulaitoksen toiminta kaikilta osin välttämättä täytä niitä läpinäkyvyyden, tasapuolisuuden, ennakoitavuuden ja johdonmukaisuuden edellytyksiä, joita siltä etenkin Helsinki-Vantaan lentokentän tilojen ja maa-alueiden haltijana voidaan edellyttää. Em. asiassa Kilpailuvirastossa järjestettiin keskustelut Ilmailulaitoksen edustajien kanssa 16.8.2002 ja 4.12.2002. Näissä keskusteluissa esiin tulleiden näkökohtien pohjalta Ilmailulaitos on toimittanut Kilpailuvirastoon selvityksen 15.11.2002, jota täydennettiin sähköpostiviestillä 14.1.2003 sekä selvitykset 28.1.2003, 28.2.2003 ja 19.3.2003.

Seppo Kolehmainen pyysi 26.3.2003 päivätyllä kirjeellään nähtäväkseen kaikki Ilmailulaitoksen HIT Oy:n asiassa Kilpailuvirastoon toimittamat asiakirjat. Kilpailuviraston toimitettua em. asiakirjat niihin sisältyviä liikesalaisuuksia lukuun ottamatta Kolehmainen toimitti Kilpailuvirastoon 17.8.2003 päivätyn vastineensa.

Elinkeinonharjoittajat

Ilmailulaitos (ILL)

Ilmailulaitoksesta annetun lain (1123/90) mukaan ILL on v. 1991 alussa toimintansa aloittanut liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos, joka rahoittaa toimintansa kokonaisuudessaan liiketoiminnastaan saamillaan tuloilla ilman valtion budjettirahoitusta. ILL:n palvelu-, toiminta- ja tulostavoitteet asettaa valtioneuvosto. ILL on myös Suomen ylin ilmailuviranomainen, jonka tehtävänä on tuottaa lentokenttä- ja lennonvarmistuspalveluja siviili- ja sotilasilmailun tarpeita varten sekä harjoittaa muuta laitoksen toimialaan liittyvää liiketoimintaa. ILL:lla on Suomessa 25 lentoasemaa ja näillä ilmailuun liittyviä toimintoja. ILL:n tehtävistä säädetään myös ilmailulaissa (281/95).

ILL tarjoaa lentokenttäinfrastruktuurin käyttöön liittyviä palveluja korvausta vastaan mm. lentoyhtiöille. Lisäksi ILL toimii hallinnassaan olevilla lentoasemilla maanvuokraajana ja toimitilojen vuokraajana. ILL hallitsee ILL:sta koskevan lain perusteella valtion maaomaisuutta sekä sille Ilmailulaitoksesta annetussa laissa määrätyn palvelutarjonnan järjestämistä koskevan velvoitteen perusteella myös lentokentän tiloja muiden ohella Helsinki-Vantaan lentoasemalla.

ILL ja sen tytäryhtiöt Kiinteistö Oyj Lentäjäntie 1, Kiinteistö Oyj Lentäjäntie 3, Suomen Lentoasemapalvelut Oy (2.2.2000 rekisteröity aputoiminimi Airpro, jonka toimialoina ovat mm. maaselvitykset ja huolintapalvelut lentoasemilla), Kiinteistö Oy Turun Lentorahti ja Lentoasemakiinteistöt Oyj muodostavat liikelaitoskonsernin. Konsernin liikevaihto v. 2002 oli 206,8 milj. euroa ja tulos 6,9 milj. euroa.

Liikelaitoksen liikevaihto v. 2002 oli 202,4 milj. euroa, josta liikennetuottojen osuus oli 136 milj. euroa (67,2 %), kaupallisten tuottojen osuus 66 milj. euroa (32,4 %) ja viranomaissuoritteiden tuottojen osuus 0,8 milj. euroa (0,4 %). Liikelaitoksen taloudellinen tulos oli 4,1 milj. euroa ja valtioneuvoston asettama tulostavoite 1,3 milj. euroa. ILL:n palveluksessa oli vuonna 2002 keskimäärin 1816 henkilöä.

Helsingin Ilmailuteoria – HIT Oy

HIT perustettiin v. 1987 ja sen toimialana on kaupparekisteriotteen mukaan lentokoulutus, ilmailuteoriakoulutus, lentotekninen koulutus, oppimateriaalin valmistus sekä konsultointi. Yhtiö erikoistui alusta alkaen ammattiin johtavaa lentäjäkoulutusta antavaksi organisaatioksi. Toimintansa aikana HIT on kouluttanut yli 200 liikennelentäjää. HIT koulutti vuosina 1987–1994 n. 30 lennonopettajaa vuodessa. HIT:n koulutustoiminta loppui 26.10.1996. HIT:n liiketoimintaan on kuulunut myös liikelentotoiminta (henkilö- ja rahtikuljetus) sekä lentokoneiden varaosakauppa.

HIT:n ansiolentolupa oli voimassa 31.12.1996 saakka ja muut luvat vuoden 1997 loppuun saakka. Yhtiön toimitusjohtaja Seppo Kolehmainen omistaa n. 92 % HIT:n osakkeista. Yhtiön liikevaihto oli v. 1994 n. 4,7 Mmk, v. 1997 n. 49 000 mk ja v. 1998 n. 27 000 mk. HIT:n liiketoiminta on supistunut vuodesta 1994 lukien merkittävästi, eikä yhtiöllä enää tällä hetkellä ole käytännössä toimintaa.

HIT Oy:n esittämät ILL:n kilpailua rajoittavat toimet

1. ILL:n harjoittaman maan- ja toimitilojen vuokraustoiminnan epäselvyydet Malmin lentoasemalla

Malmin lentoaseman maa-alueen omistaa Helsingin kaupunki. Kaupunki on v.1935 tehdyllä sopimuksella luovuttanut maa-alueen vastikkeetta valtion hallintaan enintään 99 vuodeksi lentokentän rakentamista varten. Tämän sopimuksen kautta Malmin lentoaseman maa-alue on ILL:n hallinnassa. Siten ILL neuvottelee maa-aluetta koskevat vuokrasopimukset ja vuokraa maa-aluetta edelleen ilmailualan yrittäjille ja organisaatioille.

HIT:n mukaan ILL (silloinen Ilmailuhallitus) ja Finnairin silloinen tytäryhtiö Finnaviation Oy olivat vuonna 1986 tehneet maanvuokrasopimuksen osasta Malmin lentokenttäaluetta. Tällä alueella sijaitsi HIT:n toimenpidepyynnössä tarkoitettu, tuolloin Finnairin omistama kivirakenteinen lentokonehalli, johon HIT v. 1988 tuli Finnairin vuokralaiseksi. Kun Finnair v. 1991 päätti myydä itselleen tarpeettomaksi käyneen hallin, Kolehmainen pyrki kahden sopimuskumppaninsa kanssa perustettavan yhtiön lukuun ostamaan sen, kunnostamaan ja laajentamaan sitä sekä harjoittamaan siinä liiketoimintaa mm. tarjoamalla muille toimitilaa.

Voidakseen ostaa hallin HIT:n oli kuitenkin neuvoteltava ILL:n kanssa maa-alueen vuokrasopimuksen siirtämisestä itselleen, koska ILL:n ja Finnairin vuokrasopimuksen mukaan vuokraajalla ei ollut oikeutta siirtää sopimusta kolmannelle ilman ILL:n lupaa. Nämä neuvottelut aloitettiin HIT:n mukaan vuoden 1992 alussa. ILL:n esittämät vuokrasopimusehdot olivat HIT:n mukaan erityisesti vuokra-ajan osalta kuitenkin niin kohtuuttomia suunnitellun toiminnan kannalta, ettei maanvuokrasopimukseen päästy. Myös ILL:n vaatimus rakennusten purusta vuokra-ajan päätyttyä vaikeutti vuokrasopimuksen syntyä. Koska sopimuksen teko kaatui jo vuokra-aikaan ja purkutakuuseen, itse vuokrasta ei edes keskusteltu. ILL ostikin 26.2.1992 ko. hallin itselleen, ja siten HIT:stä tuli ILL:n vuokralainen.

HIT:n mukaan ILL tarjosi em. maanvuokraneuvotteluissa HIT:lle ja sen yhteistyökumppaneille 10 vuoden määräaikaista maanvuokrasopimusta ilman jatkomahdollisuutta. Sopimusluonnoksen mukaan yhtiön oli sopimuksen päättymiseen mennessä poistettava alueella olevat rakennukset, rakennelmat ja laitteet sekä palautettava alue lentoaseman päällikön hyväksymässä siistissä kunnossa. Vuokrasopimusluonnoksen mukaan ILL ei olisi lunastanut sopimuksen päätyttyä yhtiön omistamia rakennuksia tai rakenteita. HIT:n tietojen mukaan ILL:n ja Finnairin välisessä sopimuksessa oli kohta, jonka mukaan ILL lunastaisi rakennukset teknisesti käyvästä arvosta. HIT:n mukaan Helsingin kaupungin kiinteistövirasto piti kyseessä olevassa tapauksessa maanvuokrasopimuksen kohtuullisena vuokra-aikana vähintään 30 vuotta. HIT:n mukaan kiinteistövirasto myös katsoi, ettei kaupungin ja valtion välinen maankäyttösopimus millään tavalla rajoittanut ILL:n solmimia sopimuksia ainoastaan 10 vuoden pituisiksi.

HIT kritisoi 25.4.1994 ILL:n toimintaa mm. hallikaupan peruuntumisen johdosta, jolloin ILL tarjosi syyskuussa 1994 hallia HIT:n ostettavaksi samalla hinnalla, jolla ILL oli itse sen ostanut. HIT:n mukaan se ei kuitenkaan nytkään voinut ostaa hallia ILL:n tarjoamien kohtuuttomien maanvuokrasopimusehtojen vuoksi. HIT:n mukaan myös hallin hinta oli liian korkea ottaen huomioon laman seurauksena tapahtuneen kiinteistöjen hintojen alenemisen.

Kilpailuvirasto on verrannut ILL:n HIT:lle tarjoamaa sopimusta ILL:n muiden elinkeinonharjoittajien (Finnaviation Oy, Copterline Oy, Pilot Factory Oy, Suomen Ilmailuliitto) kanssa tekemiin maanvuokrasopimuksiin. Laskennallisesti korjattuna vuoden 1992 marraskuun tasoon (johon HIT:n ja ILL:n vuokrasopimus olisi ajoittunut) maanvuokra oli eräissä tapauksissa HIT:lle tarjottua korkeampi ja eräässä tapauksessa alempi.

HIT:n mukaan ILL:n toiminnassa oli kyse siitä, että sen liikelaitososa olisi joutunut kilpailemaan HIT:n kanssa toimitilamarkkinoilla, jos HIT olisi ostanut yhteistyökumppaneidensa kanssa lentokonehallin ja laajentanut toimintaansa toimitilamarkkinoille. Aiemmin tämä kilpailutilanne oli vallinnut ILL:n ja Finnairin välillä. Vuokramarkkinoille pyrkiessään HIT katsoi olevansa jo ILL:n potentiaalinen kilpailija. Käsityksensä mukaan HIT olisi toimitilojen tarjoajana voinut hankkia asiakkaita Malmin ja Helsinki-Vantaa lentoasemien lisäksi myös muilta lentoasemilta, joilla ILL toimii toimitilatarjoajana. HIT:n mukaan ILL:n haluttomuus myöntää kilpailutilanteen olemassaolo sen ja HIT:n välillä perustuu mahdollisesti siihen, että ILL:ta perustettaessa ei ollut katsottu ILL:n olevan toimialallaan kilpailutilanteessa yksityisiin yrityksiin nähden.

2. Kiinteistö Oy Rahtitie 5:n hankinnan estäminen Helsinki – Vantaan lentoasemalla

Epäonnistuttuaan Malmin lentoasemalla sijaitsevan lentokonehallin hankkimisessa HIT pyrki vuoden 1993 lopussa hankkimaan omistukseensa Helsinki-Vantaan lentoasemalla sijaitsevan Kiinteistö Oy Rahtitie 5:n omistamat kaksi lentokonehallia. Hallit sijaitsivat ILL:n hallitsemalla, valtion omistamalla, yhteensä n. 5000 m²maa-alueella. Hallien pinta-ala on yhteensä n. 2600 m² ja halliparia myi Kiinteistö Oy Rahtitie 5:n konkurssipesän lukuun pesänhoitaja.

Maa-aluetta koskeva vuokrasopimus ILL:n kanssa oli voimassa vuoden 1993 loppuun. ILL oli ilmoittanut, ettei se tule vuokraamaan maa-aluetta kuin korkeintaan vuodeksi kerrallaan, minkä lisäksi ostajan oli annettava takuu hallien purkamisesta. Lyhyttä vuokra-aikaa ILL perusteli sillä, että hallien maapohjaa tarvittaisiin lähitulevaisuudessa lentoaseman omaan käyttöön.

ILL esitti Rahtitie 5:n hallien purkamisen perusteeksi kotimaan terminaalin laajentamissuunnitelmia sekä sitä, että eräässä vaiheessa suunniteltiin kiitotie 15:n pikapoistumistietä, jonka tieltä hallit olisi myös jouduttu purkamaan.

HIT:n mukaan pesänhoitajalle oli ennen HIT:n tiedustelua jättänyt tarjouksen vain ILL. Rahtitie 5:n konkurssipesän uskotun miehen 22.10.1996 laatiman selonteon mukaan halleista oli kiinnostunut myös niissä vuokralaisena oleva yritys Airfix Oy. Tämä ei kuitenkaan onnistunut hankkimaan ostoon tarvittavaa rahoitusta, koska hallit eivät kelvanneet rahoittajille vakuudeksi vuokrasopimuksen lyhytaikaisuuden vuoksi. Pesänhoitaja ilmoitti HIT:lle päävelkojana olevan pankin päättävän 30.12.1993 jatkotoimista eli siitä, kuinka kauan tarjouksia otetaan vastaan ja milloin mahdollinen kauppa tehdään. Tavoitteena oli myös saada vuokra-aikaa jatketuksi maaliskuun 1994 loppuun, jotta saataisiin aikaa etsiä halleille mahdollinen ostaja.

HIT:n mukaan hallien lyhyiden maanvuokra-aikojen vuoksi hallit eivät enää olleet kiinnityskelpoisia, minkä seurauksena hallien omistajayhtiö meni konkurssiin. Tämän jälkeen ILL:lla oli HIT:n mukaan hallintavaltansa puitteissa tiukalla maanvuokraehdolla mahdollisuus karkottaa muut ostajaehdokkaat pois ja saada hallit halvalla hinnalla itselleen. Kolehmaisen mukaan tieto HIT:n kilpailevasta tarjouksesta kiirehti ILL:n ratkaisua.

Kun Kolehmainen 30.12.1993 ilmoitti pesänhoitajalle rahoituksen varmistettuaan tuovansa halliparista vähintään 300 000 mk:n ostotarjouksen, pesänhoitaja ilmoitti myyneensä hallit ILL:lle 250 000 mk:lla muutama tunti aiemmin. Em. selonteossa pesänhoitaja toteaa esisopimuksen tehdyn ILL:n kanssa 31.12.1993 ja lopullisen kauppakirjan 14.1.1994. Selonteossa ei ole mainintaa HIT:n tarjouksesta tai kiinnostuksesta halleja kohtaan. HIT:n mukaan pesänhoitaja ilmoitti kiirehtimisen syyksi päävelkojapankin painostuksen, joka oli johtunut ILL:n joustamattomuudesta maanvuokraa koskevissa ehdoissaan ja vaatimuksissaan. Lisäksi ILL oli ilmoittanut purkutakuun antamisvaatimuksen koskevan myös konkurssipesää, jolloin pesänhoitajan mukaan päävelkoja päätti olla enää sitomatta varoja purkutakuuseen, ja niin hallit myytiin ILL:lle.

HIT katsoo kyseisten maanvuokrausehtojen asettamisella ILL:n käyttäneen Helsinki-Vantaan lentoasemalla hyväkseen määräävää markkina-asemaansa ja sen avulla saaneen haltuunsa kyseisen halliparin konkurssipesältä 250 000 mk:n kauppahinnalla, joka HIT:n mukaan oli huomattavasti alle käyvän arvon.

3. HIT Oy:n ja Vantaan ammattikorkeakoulun (VAMK) koulutusyhteistyön estäminen

VAMK päätti v. 1994 aloittaa ammattikorkeakoulutasoisen ilmailualan koulutusohjelman suunnittelun, johon se tarvitsi yhteistyökumppanin ilmailualan koulutusohjelman ammattiopintovaiheen vetäjäksi. VAMK tiedusteli sekä ILL:n että Finnair Oy:n halukkuutta yhteistyöhön, mutta kumpikaan ei ollut siitä kiinnostunut. Opetusministeriön ilmoitettua VAMK:lle myös HIT:n antavan Suomessa liikennelentäjätasoista koulutusta VAMK ja HIT kävivät yhteistyöneuvotteluja ja päättivät kesällä 1994 ryhtyä konkreettisiin toimiin ammattikorkeakoulutasoisen ilmailualan koulutusohjelman kehittämiseksi.

VAMK:n haettua opetusministeriöltä (OPM) lupaa koulutusohjelman aloittamiseen lukuvuodelle 1996–1997 OPM pyysi 29.8.1995 lausunnon suoraan ILL:lta tietoisena siitä, että VAMK oli informoinut ILL:ta koulutusohjelmasta ja että sen suunnittelussa oli mukana kaksi ILL:n palveluksessa olevaa henkilöä. HIT:n mukaan OPM:ssä myös tiedettiin, että kaikki HIT:n koulutusohjelmat, joita tulevassa koulutuksessa tultaisiin käyttämään ja jotka olivat lausunnon kohteina, olivat ILL:n hallussa ja sen hyväksymiä. Tästä syystä OPM lähetti ILL:lle lausuntopyyntönsä liitteenä ainoastaan lyhyen, opiskelijoille tarkoitetun 8-sivuisen informaatiomateriaalin.

ILL antoi lausuntonsa OPM:lle 28.9.1995. Lausunto sisälsi Ilmailulaitoksen liikelaitososan antaman lausunnon sekä lentoturvallisuushallinnon eli viranomaisosan laatiman muistion. Lausunnon oli allekirjoittanut Ilmailulaitoksen pääjohtajan sijaisena liikelaitososaa edustava johtaja. HIT:n mukaan ILL ilmoitti voivansa laatia lausunnon hallussaan olevan tiedon perusteella. HIT:n mukaan ILL ei kuitenkaan hyödyntänyt sitä tietoa ja informaatiota, joka sillä jo oli hallussaan, vaan totesi lausunnossaan pelkästään lausuntopyynnön liitteenä olevan koulutusohjelman perusteella olevan mahdotonta ottaa kovinkaan perustellusti kantaa suunnitelmaan ja varsinkaan suunnitelmassa esitettyihin koulutusohjelmiin.

OPM antoi 3.11.1995 päätöksensä VAMK:n esittämistä koulutusohjelmista. Päätöksessä ei vahvistettu ilmailualan koulutusohjelmaa, vaan kehotettiin VAMK:a jatkamaan ilmailualan koulutusohjelman kehittämistä yhteistyössä ILL:n kanssa. HIT:n mukaan nimenomaan ILL:n lausunnot saivat OPM:n nimeämään VAMK:lle yhteistyökumppanin. HIT:n mukaan OPM on myöntänyt luvan epäämisen pääasiassa perustuneen ILL:n lausuntoihin ja ILL:n kanssa käytyihin keskusteluihin.

Kilpailuvirastolle lähettämässään 25.3.2002 päivätyssä toimenpidepyynnön tarkennuksessa, joka koskee koulutussuunnitelman lausuntoasiaa, Kolehmainen jakaa lausunnon antamisen yhteydessä esiintyneen ongelman kolmeen eri osa-alueeseen:

Viranomaisen mukanaolo sen valvonnan piiriin kuuluvan koulutustoiminnan suunnittelussa (Lentoturvallisuushallinnon edustaja Tapio Kilpinen on Kolehmaisen mukaan ollut mukana opetusministeriön työryhmässä suunnittelemassa ilmailualan koulutusta, jota lentoturvallisuushallinnon on tarkoitus valvoa)
Ilmailulaitoksen VAMK:n ja HIT:n yhteistyössä suunnittelemasta koulutushankkeesta antaman lausunnon totuudenmukaisuus
Ilmailulaitoksen liikelaitososan poikkeuksellinen rooli lausunnonantajana

Kolehmainen toivoo Kilpailuviraston toimivaltansa puitteissa ottavan kantaa edellä mainittuihin näkökulmiin.

4. HIT Oy:n liiketoimintaa vaikeuttava laskukynnysten siirto Malmin lentoasemalla

Malmin lentoasemalla on kaksi ristikkäistä kiitotietä, mikä mahdollistaa laskeutumiset neljältä suunnalta. Kiitoteiden molemmissa päissä laskusektorin esteiden korkeuden määrittävät laskukynnykset rajaavat laskeutumiseen käytettävissä olevan kiitotien tosiasiallisen pituuden.

Lentokoneen tarvitseman kiitotien pituus vaihtelee lentokonetyypeittäin, mutta erityisesti koulutus- ja korjaamotoiminta (huoltolennot) vaativat tavanomaista pidempää kiitotietä. ILL on antanut ohjeen kiitotien minimipituusvaatimuksista konetyypeittäin.

HIT:n mukaan Malmin lentoasemalla jouduttiin turvallisuussyistä kesällä 1996 siirtämään laskukynnystä lähestymissektoreiden puuston kasvun vuoksi. Tähän jouduttiin, koska ILL ei ollut ryhtynyt ajoissa korjaaviin toimenpiteisiin esimerkiksi hankkimalla valtuudet poistaa puustoa yksityisten ja Helsingin kaupungin omistamilta maa-alueilta.

ILL:n Lentoturvallisuushallinnon vaatimuksen mukaisesti laskukynnykset siirrettiin 10.10.1996 alkaen siten, että ainoaksi käyttökelpoiseksi laskeutumiskiitotieksi jäi etelään aukeava kiitotie. HIT:n mukaan liikelento- ja lentokoulutustoimintaa harjoittava yritys ei kuitenkaan voi rajautua vain tyynellä säällä tai etelätuulen vallitessa toimimiseen. ILL:n tehtävänä on edistää ja kehittää ilmailua sekä huolehtia myös yleisestä lentoturvallisuudesta. HIT:n mukaan ILL oli tässä ko. toiminnallaan laiminlyönyt velvollisuutensa turvata lentokentällä toimivien ilmailualan yritysten toimintaedellytykset ja estänyt sillä tavoin näiden kehittymisen

HIT:n koneet eivät em. syistä ja lentoturvallisuusmääräykset huomioon ottaen enää voineet suorittaa koulutus- ja huoltokoelentoja Malmilla. Näin ollen HIT joutui lopettamaan toimintansa Malmin kentällä. ILL ei millään tavoin pyrkinyt järjestämään HIT:lle korvaavaa liiketoimipaikkaa esimerkiksi Helsinki-Vantaan lentoasemalta. HIT lopettikin kesällä 1996 toimitilojensa vuokranmaksun ILL:lle, koska ei pystynyt enää harjoittamaan lentokoulutustoimintaa Malmilla. Tästä HIT:n ja ILL:n välisestä vuokrasaatavakiistasta on samaan aikaan ollut meneillään oma, erillinen oikeusprosessinsa.

5. ILL:n menettely Oy Air Botnia Ab:n toimilupia uusittaessa.

HIT:n mukaan Air Botnia ei täyttänyt vuosina 1994–1995 ilmailuviranomaisen edellyttämiä vakavaraisuusmääräyksiä. Tästä huolimatta Ilmailulaitoksen pääjohtaja uudisti Air Botnian toimiluvat. HIT:n mukaan Air Botnian taloudellinen tilanne oli tuolloin niin heikko, että toimilupien uusimisen – vakavaraisuusmääräykset huomioon ottaen – olisi pitänyt olla mahdotonta. Vaasan lääninverovirasto haki jopa yhtiötä konkurssiin toukokuussa 1995. HIT:n mielestä Air Botnia oli toiminut markkinoilla tietoisesti tappiollisesti kasvattaakseen markkinaosuuttaan.

Air Botnian taloudellista tilaa kohennettiin mm. sillä, että sen velkojat luopuivat lähes 7 Mmk:n saatavistaan. Tästä oli ILL:n osuus 700 000 mk. Lisäksi lähes 10 Mmk velkojien saatavista muutettiin oman pääoman ehtoiseksi vakautetuksi lainaksi. HIT:n mukaan velkojen anteeksianto vääristi yritysten välistä kilpailua. HIT:n mukaan ILL oli perustellut lupien uusimista Air Botnian maksuvaikeuksien tilapäisyydellä. HIT:n mukaan ILL rikkoi edellä todetun perusteella myös yhdenvertaisuusperiaatetta ryhtyessään oikeusteitse perimään HIT:n riidanalaisina pitämiä vuokrasaatavia.

Ilmailulaitoksen menettelylleen esittämät perustelut

ILL:n oikeus vuokrata valtion maaomaisuutta perustuu lakiin oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta (1.1.2003 alkaen) – aikaisemmin oikeus perustui lakiin oikeudesta luovuttaa valtion maaomaisuutta ja tuloa tuottavia oikeuksia. ILL hallinnoi lentokentillä myös ko. maa-alueilla sijaitsevia rakennuksia ja toimitiloja, koska ILL:lle on Ilmailulaitoksesta annetussa laissa asetettu velvollisuus huolehtia tehtäviinsä kuuluvien palvelujen tarkoituksenmukaisesta tarjonnasta ja niiden ilmailua edistävästä kehittämisestä liiketoiminnan edellytysten mukaisesti ottaen huomioon asiakkaiden sekä koko yhteiskunnan alueelliset ja muut yleiset tarpeet.

ILL:n tavoitteena on hyödyntää liiketoiminnassaan lentoasemien läheisyydessä olevia laitoksen maa-alueita lentoliikenteen ja yhteiskunnan kannalta mahdollisimman tehokkaasti. ILL pitää lentoasemien hyvää toimintaa ja säännöllisen reittiliikenteen turvaamista toimintansa ensisijaisena lähtökohtana. ILL:n hallinnassa olevan valtion maaomaisuuden vuokraaminen on ILL:n mukaan ylipäätään mahdollista vain, jos maaomaisuutta ei tarvita sen omiin tai valtion muihin tarkoituksiin. Lentoaseman pitkän aikavälin suunnitelmissa otetaan huomioon myös esim. lentorahtitoiminnan, lentopolttoaineiden varastointialueiden, maahuolintakaluston ja lentokonehallien sijoituspaikat. Valtion maaomaisuutta saadaan vuokrata mm. sillä edellytyksellä, että se on taloudellisesti kannattavaa tai muuten omaisuuden käytön kannalta tarkoituksenmukaista.

ILL:n hallinnassa oleva valtion maaomaisuus on pääasiassa kaavoitettu joko yleiskaavassa tai detaljikaavassa erityiseksi lentoliikennealueeksi (LL-alueeksi). Näitä alueita ei joko voida vuokrata ollenkaan tai voidaan vuokrata vain, jos lentoaseman toimintojen laajentaminen ei muuta edellytä. ILL:n mukaan LL- alueiden osalta siltä (ja myös valtioneuvostolta) puuttuu lakiin perustuva vuokrauskompetenssi tai se on rajoitettu.
ILL on noudattanut maanvuorauksessa mm. seuraavia lähtökohtia ja periaatteita:
ILL pystyy, Helsinki-Vantaan lentoasemaa lukuun ottamatta, osoittamaan vuokrattavan maa-alueen sellaiselle toiminnalle, joka toimialansa puolesta kuuluu lentoasemalle ja /tai tarvitsee ilmailuun liittyviä palveluja,
kansainvälisen siviili-ilmailun yleissopimuksen liitteiden mukaisten standardien ja suositusten perusteella kansainvälisen liikenteen käytössä olevilla lentoasemilla tulee olla lentoliikenteen hoitamiseksi tarvittavat palvelut, joiden tuottajat/toimittajat tarvitsevat asianmukaiset työ-, varasto- yms. tilat,
ILL haluaa parantaa ja monipuolistaa lentoasemilla tarvittavia palveluja,
vuokran määräytymisperuste on 6 % maa-alueen arvosta,
ILL pyrkii harjoittamaan hallinnassaan olevalla omaisuudella kannattavaa liiketoimintaa,
ILL on tehnyt ja tekee sellaisia maanvuokrasopimuksia, jotka ovat siirrettävissä kolmannelle ILL:ta kuulematta.

ILL ilmoittaa soveltavansa lähtökohdiltaan vastaavanlaisia periaatteita myös liikehuoneistojen vuokraukseen. Tuottotavoitteeksi on asetettu 2 % yli valtion pitkäaikaisen lainanoton korkoprosentin. Helsinki-Vantaan lentoasemalla on lisäksi noudatettu liiketilojen vuokrauksessa mm. seuraavia periaatteita:

lentoasemalla on liiketoimintoja koskeva kokonaisnäkemys sellaisista kaupallisista palveluista, joita asiakkaiden arvioidaan tarvitsevan,
yrittäjät etsitään ja valitaan tämän näkemyksen mukaisesti kohdistetuilla tarjouspyynnöillä kilpailuttaen,
kohdistamisella tarkoitetaan mm. sitä, että yritykseltä pyydetään ao. yritystä ja sen palvelukonseptia ja -tarjontaa koskevat tiedot samoin kuin tarjous vuokraksi, jota kutsutaan yhteistoimintamaksuksi,
tarjouspyyntövaiheessa yrityksille selvitetään vuokrasopimuksen ehdot,
yrityksen valintatilanteessa harkitaan, kuka tarjokkaista parhaiten vastaa lentoaseman imago- ja palvelutavoitteita ja kenellä oletetaan olevan parhaat menestymismahdollisuudet; pelkkä vuokratarjous ei siis yksin ratkaise, vaikka onkin keskeinen.

ILL:n pääjohtaja on 15.9.1992 antanut määräyksen ILL:n maaomaisuutta koskevan toimivallan jaosta. Määräyksen mukaan kenttäosaston johtaja mm. antaa yleisiä ohjeita ja määräyksiä, jotka koskevat ILL:n maaomaisuutta ja siihen liittyviä erityisoikeuksia. Tämän nojalla kenttäosasto antoi 18.9.1992 maaomaisuutta ja siihen liittyviä erityisiä oikeuksia koskevat yleiset ohjeet (2028/421/92). Ohjeiden 1. kohdan mukaan maanvuokrasopimuksen tekemisen edellytyksenä on, että ko. aluetta ei tarvita tulosyksikön omaan käyttöön. Oma käyttötarve on otettava huomioon myös pitkällä aikavälillä. Alueen luovuttaminen ei myöskään saa haitata tulosyksikön varsinaista toimintaa ja sen on oltava taloudellisesti kannattavaa. Ohjeen 3. kohdan mukaan maanvuokrasopimukset on luontevinta tulosyksikön toimivallan perusteella tehdä määräaikaisina. Kohdan 4. mukaan sopimuksen vastike ei saa alittaa käypää arvoa. Vuosivuokra on kuusi prosenttia maan arvosta. Muu kuin rahavastike ei ole suositeltava. Sopimusohje edellyttää niin ikään vakuuden asettamista vuokran maksamisen sekä alueen siistimisen laiminlyönnin varalta (kohta 5).

Vastikkeellisesta käyttöoikeussopimuksesta on hankittava ILL:n lausunto, jos käyttöoikeuden luovuttamisella on periaatteellinen tai muutoin huomattava merkitys. Sopimuksella on huomattava merkitys mm. silloin, kun sopimus tehdään yli 10 vuodeksi tai lentoaseman rakennus- tms. suunnitelmissa käyttöoikeuden kohteena oleva alue voidaan tarvita tulosyksikön varsinaiseen toimintaan tai rakentamiseen.

ILL:n mukaan lentoasemaa ja lentoliikennealueita ei ole tarkoitettu liiketoimintaa, vaan liikenteen hoitamista varten. Lentoasemat ovat kaavan mukaista lentoliikenteen erityisaluetta, eikä niitä siinä mielessä voida verrata kauppa- tai liikekeskuksiin. Näin ollen lentoasemalla tarjottavien palvelujen tulee ILL:n näkemyksen mukaan pääsääntöisesti kuulua lentoaseman palveluketjuun (lentoliikenteen, lentoliikenteen käyttäjien, matkustajien tai rahtipalveluasiakkaiden tarvitsemat palvelut).

Ilmailulaitoksen toiminnan kilpailuoikeudellinen arviointi

Kilpailuviraston toimivalta HIT Oy:n toimenpidepyynnössä tarkoitettujen ILL:n menettelyjen osalta

Kilpailuvirasto ei ole kilpailunrajoituslain nojalla toimivaltainen arvioimaan, onko ILL asianmukaisesti huolehtinut sille Ilmailulaitoksesta annetussa laissa ja Ilmailulaissa määrätyistä velvoitteista. Myös vuokrasaatavakiista on ensisijaisesti käsiteltävä vuokrasuhteita koskevan lainsäädännön mukaisesti.

Kilpailuvirasto ei ole toimivaltainen viranomainen arvioimaan Air Botnian toimiluvan edellytyksiä ja siihen liittyvää ilmailuviranomaisen päätöstä. Kilpailuvirasto ei kilpailunrajoituslain nojalla voi puuttua myöskään ILL:n ja sen velallisen väliseen velkasuhteeseen.

Kilpailunrajoituslain soveltaminen tulee siten kyseeseen vain kolmessa HIT Oy:n esittämistä viidestä tapauksesta eli Malmin lentoaseman hallikauppaan liittyvässä maanvuokra-asiassa ja Helsinki-Vantaan lentoaseman Rahtitie 5:n hallikaupassa sekä siihen liittyvässä rakennusmaan vuokrausasiassa sekä lisäksi epäsuorasti julkisen kilpailunrajoituksen muodossa koulutushanketta koskevassa lausuntoasiassa. Tältäkin osin Kilpailuviraston toimivalta rajoittuu lähinnä vain ILL:n yleisiin toimintaperiaatteisiin eikä niinkään ILL:n ja sen sopimuskumppaneiden vuokrasuhteiden yksityiskohtiin.

Tässä päätöksessä esitetty kuvaus HIT:n ja ILL:n välisten liikesuhteiden ongelmista myös muilta osin ilmentää kuitenkin ILL:n vuokrasopimuskumppaneilleen tarjoaman toimintaympäristön läpinäkyvyyden ja ennakoitavuuden puutteellisuutta. Tämän johdosta Kilpailuvirasto on ryhtynyt ILL:n maan- ja tilavuokrapolitiikan yleisten perusteiden selvitystyöhön.

ILL elinkeinonharjoittajana

Kilpailunrajoituslain 3 §:n 1 kohdan mukaan elinkeinonharjoittajalla tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai julkista oikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Toiminta voi olla vastikkeellista, vaikka jokaisesta suorituksesta ei vaaditakaan vastasuoritusta. Nykyistä kilpailunrajoituslakia (480/92) koskevan hallituksen esityksen (HE 162/1991 vp) perustelujen mukaan elinkeinonharjoittajan käsite on tarkoitettu laajaksi ja sen piiriin kuuluvat kaikki ne valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen toiminnot, jotka on järjestetty liiketaloudellisten periaatteiden mukaisesti yhtiöksi tai liikelaitokseksi tai joiden voidaan muutoin katsoa olevan luonteeltaan ensisijaisesti liiketaloudellisia. Jos julkisyhteisö voi uskoa määrätyn toiminnan yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, tai yksityiset elinkeinonharjoittajat muutoin harjoittavat kyseistä toimintaa, voidaan tätä yleensä pitää osoituksena siitä, että kilpailunrajoituslakia voitaisiin soveltaa myös julkisyhteisön omaan vastaavaan toimintaan.

ILL tarjoaa lentokenttäinfrastruktuurin käyttöön liittyviä erilaisia palveluja korvausta vastaan mm. lentoyhtiöille. Lisäksi ILL toimii lentoasemilla maanvuokraajana ja toimitilojen vuokraajana. Maanvuokraajana sillä on yksinoikeus lentoasemilla, koska se hallinnoi niillä valtion omistamaa tai sen käyttöön luovutettua maaomaisuutta. ILL:n harjoittama liiketoiminta on siinä määrin laajaa ja suunnitelmallista, että näiden hyödykkeiden myymisessä ILL:lla on selkeä ansiotarkoitus. Lisäksi ILL on omilla tuloillaan toimeentuleva valtion liikelaitos, mikä merkitsee sen tarjoamien palvelujen vähintäänkin kustannusvastaavaa hinnoittelua. Lisäksi ILL:lle on asetettu omistajan eli valtion taholta tietty tuloutusvaatimus. Maanvuokrauksen osalta ILL:n hinnoitteluohje on, ettei maata saa vuokrata käypää hintaa alemmalla hinnalla. Edellä sanotun perusteella voidaan pitää selvänä, että ILL soveltaa hinnoittelussaan liiketaloudellisia periaatteita.

Euroopan yhteisöjen komissio on 10.2.1999 tekemässään päätöksessä (IV/35.767 – Ilmailulaitos/Luftfartsverket) pitänyt selvänä, että ILL, jonka päätoimintana on siviililentokenttäinfrastruktuurin käyttöön liittyvien palvelujen tarjoaminen lentoyhtiöille maksua vastaan, on yhteisöjen tuomioistuimen määritelmän mukaisesti EY:n kilpailuoikeussäännöissä tarkoitettu yritys.

Edellä olevan perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että ILL on em. toiminnassaan kilpailunrajoituslain 3 §:ssä tarkoitettu elinkeinonharjoittaja, jonka toimintaan voidaan soveltaa kilpailunrajoituksista annettua lakia.

Relevantit markkinat

Hyödykemarkkinat

Elinkeinonharjoittajana ILL tarjoaa hallitsemillaan lentoasemilla maksua vastaan palveluja, joista osa liittyy välittömästi lentoliikenteeseen. Tällaisia ovat esimerkiksi lennonjohto- ja laskeutumispalvelut. Lentoasemien maaomaisuuden haltijana ILL harjoittaa maanvuokraustoimintaa ja käyttötilojen vuokrausta mm. sellaisille elinkeinonharjoittajille, joiden toiminta on ilmailutoimintaa tai liittyy siihen läheisesti. Käsiteltävän asian kannalta keskeiset relevantit markkinat muodostuvatkin juuri näistä viimeksi mainituista toiminnoista eli maanvuokrauksesta ja toimitilojen vuokrauksesta lentokentiltä ilmailutoimintaan liittyvää elinkeinotoimintaa varten.

Maantieteelliset markkinat

ILL:n hallinnassa on 25 lentoasemaa Suomen 27:stä lentoasemasta. ILL:n lentoasemista 21 asemaa on säännöllisen, päivittäisen lentoliikenteen piirissä. Mikkelin ja Seinäjoen lentoasemat eivät ole ILL:n hallinnassa. ILL hallitsee kuitenkin kaikkia merkittäviä kaupallisen lentotoiminnan käyttämiä kenttiä Suomessa.

Euroopan Yhteisöjen komissio on useissa maahuolintapalveluja koskevissa päätöksissään todennut, että ne lentoasemat, joilla harjoitetaan kansainvälistä liikennettä, ovat vaikeasti korvattavissa, joten niistä jokaisen voidaan katsoa muodostavan erilliset maantieteelliset markkinansa. Nyt käsiteltävässä tapauksessa kyseessä olisivat tämän mukaan alueellisesti Malmin ja Helsinki-Vantaan lentoasemat.

Kilpailuvirasto katsoo kuitenkin, että ottaen huomioon HIT:n kaavailemat palvelut (lentäjäkoulutus, korjaamotoiminta) sekä niiden vähäinen yhteys lentokentän yleisiin toimintaedellytyksiin ja lentokentällä asiakkaiden palvelemiseksi tarvittavaan palvelukokonaisuuteen, yksittäistä lentokenttää ei voida tässä pitää omana markkina-alueenaan vaan on otettava huomioon myös muut kohtuullisella etäisyydellä olevat lentokentät sekä näillä sijaitsevat maa-alueet, hallit ja toimitilat.

ILL:n asema markkinoilla

ILL:n oikeus vuokrata valtion maaomaisuutta perustuu lakiin oikeudesta luovuttaa valtion kiinteistövarallisuutta. Elinkeinonharjoittajalla ei siten ole mahdollisuutta harjoittaa lentoaseman alueella ilmailuun liittyvää elinkeinotoimintaa ilman, että se vuokraa ILL:lta maa-alueen ja/tai toimitilat.

Ilmailulaitoksen toiminnalla on edellä mainitun perusteella olennainen merkitys useiden eri aloilla toimivien elinkeinonharjoittajien liiketoiminnalle ja vaikutusta näiden keskinäiseen kilpailutilanteeseen. Ilmailulaitos on sellaiselle elinkeinonharjoittajalle, jolle on välttämätöntä tai erityisen merkityksellistä harjoittaa liiketoimintaansa lentokentillä, tosiasiallisesti pakollinen kauppakumppani.

Komissio on mm. maahuolintaa (esim. T-128/98 Aeroports de Paris v. Komissio) ja laskeutumismaksuissa tapahtunutta diskriminointia (esim. IV/35.767 – Ilmailulaitos/Luftfartsverket) koskevissa ratkaisuissaan yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti todennut, että yrityksen, jolla on laillinen monopoliasema yhteismarkkinoiden merkittävällä osalla, voidaan katsoa olevan perustamissopimuksen 82 (ent. 86) artiklan mukaisessa määräävässä asemassa.

Jäljempänä esitettävistä syistä ei asian ratkaisemiseksi kuitenkaan ole välttämätöntä määritellä tarkemmin ILL:n asemaa relevanteilla hyödykemarkkinoilla.

ILL:n menettelyjen arviointi

Pakollisen kauppakumppanin asemassa olevan elinkeinonharjoittajan toiminnalle voidaan kauppakumppaneina toimivien yritysten toimintaedellytysten turvaamiseksi asettaa kilpailuoikeudellisia vaatimuksia. Seuraavassa arvioidaan, voidaanko ILL:n toiminnan katsoa HIT Oy:n tapauksessa olleen asiakkaiden ja sopimuskumppaneiden näkökulmasta ennakoitavaa, tasapuolista, läpinäkyvää ja pitkäjänteistä.

1. Malmin lentoaseman hallikauppa

Vuoden 1992 alkuun ajoittuneessa Malmin lentoaseman hallikaupassa tulee arvioitavaksi ILL:n asettamien vuokraehtojen tasapuolisuus ja menettelyn yleisempi johdonmukaisuus ja läpinäkyvyys. Selvitysten mukaan ILL tarjosi 30.1.1992 HIT:lle 10 vuoden mittaista määräaikaista maanvuokrasopimusta ilman vuokrasopimuksessa olevaa mahdollisuutta vuokrasuhteen jatkamiseen. Vuokra-alueella olevat rakennukset, rakennelmat ja laitteet oli poistettava sopimuksen päättymiseen mennessä. HIT:n oli niin ikään annettava Malmin lentoaseman päällikön hyväksymä vakuus, jota voitiin käyttää myös rakennusten purkukustannusten kattamiseen, mikäli ILL joutuisi sen tekemään tai teettämään. Vuokrasopimuksen mukaan ILL ei myöskään olisi lunastanut rakennuksia sopimuksen päätyttyä, eikä HIT:llä olisi ollut oikeutta siirtää sopimusta kolmannelle. ILL:n tarjoukseen sisältyi myös ehto, että Helsingin kaupunki sallii maanvuokrauksen kolmannelle. Vuokraamisen salliva sopimusmuutos valtion ja kaupungin välillä tehtiin 21.12.1995.

ILL pitää HIT:lle tarjoamaansa maanvuokrasopimusta ehdoiltaan tavanomaisena. ILL:n pääjohtaja antoi 15.9.1992 määräyksen maaomaisuutta koskevan toimivallan jaosta. Kenttäosaston johtaja puolestaan vahvisti 18.9.1992 mm. maanvuokrausohjeet. Ohjeet eivät siten olleet vielä voimassa, vaikkakin ne olivatkin valmisteluvaiheessa silloin, kun HIT:n ja ILL:n maanvuokraneuvotteluja käytiin vuoden 1992 alkukuukausina. Ohjeita on selostettu edellä.

Kilpailuviraston hankkimien selvitysten perusteella ILL:n Malmin lentoasemalla soveltamat maanvuokrausperiaatteet eivät ole kaikilta osin olleet yhdenmukaiset eivätkä myöskään johdonmukaisesti sovellettuja. Vuokrasopimuksissa on eroja vuokra-aikojen pituudessa, vuokra-aikojen jatkamisessa ensimmäisen vuokrakauden päätyttyä, rakennusten lunastamisessa vuokrakauden päätyttyä tai niiden purkamisvaatimuksissa ja takuun vaatimisessa. Myös maanvuokrissa on huomattavia eroja. ILL:n edellä mainitun kaltaisen epäjohdonmukaisen toiminnan voidaan Kilpailuviraston näkemyksen mukaan katsoa HIT Oy:n tapauksessa vaikeuttaneen yrityksen toiminnan kehittämistä. Useaan yritykseen kohdistuessaan tällaisen menettelyn voidaan katsoa haittaavan kilpailua laajemminkin.

2. Kiinteistö Oy Rahtitie 5 Helsinki-Vantaan lentoasemalla

HIT yritti Malmin hallikaupan epäonnistumisen jälkeen saada toimitiloja Helsinki-Vantaan lentoasemalta ostamalla sieltä konkurssiin menneen Kiinteistö Oy Rahtitie 5:n konkurssipesältä kaksi lentokonehallia. Näistä halleista oli konkurssipesän hoitajalle tehnyt tarjouksen vain ILL ja eräs toinen yritys, joka ei kuitenkaan saanut järjestetyksi rahoitusta. Hallien myytävänä olo tuli HIT:n tietoon sattumalta vuoden 1993 viimeisinä päivinä. Maa-aluetta koskeva vuokrasopimus ILL:n kanssa oli voimassa vuoden 1993 loppuun. ILL oli ilmoittanut, ettei se tule vuokraamaan maa-aluetta kuin korkeintaan vuodeksi kerrallaan, minkä lisäksi ostajan oli annettava takuu hallien purkamisesta. Lyhyttä vuokra-aikaa ILL perusteli sillä, että hallien maapohjaa tarvittaisiin lähitulevaisuudessa lentoaseman omaan käyttöön.

ILL esitti Rahtitie 5:n hallien purkamisen perusteeksi kotimaan terminaalin laajentamissuunnitelmia sekä sitä, että eräässä vaiheessa suunniteltiin kiitotie 15:n pikapoistumistietä, minkä seurauksena hallit olisi myös jouduttu purkamaan.

Molemmat hallit onkin purettu. Lisäksi Helsinki-Vantaalle on valmistunut kolmas kiitotie ja myös kotimaan terminaalin laajennus on saatu valmiiksi. Näin ollen tuolloin kaavailtuihin toimiin on myöhemmin tosiasiallisesti ryhdytty. Näiden ILL:n toimien ja ILL:n vuokraustoiminnassaan harjoittaman menettelyn välinen yhteys on kuitenkin jäänyt tosiasiallisesti löyhäksi.

Kilpailuviraston hankkima selvitys osoittaa, ettei ILL:n menettely kaikilta osin täytä niitä terveen ja toimivan kilpailun asettamia vaatimuksia (mm. ennakoitavuus, läpinäkyvyys, tasapuolisuus), joita voidaan edellyttää ILL:n kaltaiselta elinkeinonharjoittajalta, joka on lentoasemalla toimiviin tai sinne pyrkiviin yrityksiin nähden tosiasiallisen pakollisen kauppakumppanin asemassa hallinnoidessaan lentoasemien haluttuja maa-alueita ja näillä sijaitsevia rakennuksia ja toimitiloja.

3. HIT Oy:n ja VAMK:n yhteinen koulutushanke

ILL:n lausunnon antamiseen liittyvässä toimenpidepyynnön osassa on kyse viranomaisluonteisten tehtävien hoitamisesta. Viranomaisen toiminta ei voi tulla kilpailunrajoituslain nojalla arvioitavaksi eikä Kilpailuvirastolla siten ole toimivaltaa siihen puuttua.

Ilmailulaitoksen antaman lausunnon totuudenmukaisuus on ollut eduskunnan oikeusasiamiehen arvioitavana. Oikeusasiamies katsoi Ilmailulaitoksen menetelleen lausuntoa antaessaan hyvän hallintotavan vastaisesti. Oikeusasiamies katsoi em. päätöksessään myös ILL:n organisaatiorakenteen aiheuttavan ulkoisen uskottavuusongelman, koska viranomaistoiminta on järjestetty samaan organisaatioon liikelaitososan kanssa ja viranomaisorganisaation rahoitus tulee pääosin liikelaitokselta.

Kilpailuvirasto katsoo ILL:n menettelyn ilmentävän tämän nykyisen organisaation puutteellisuuksia. Erityisesti viranomaistoiminnan ja liikelaitoksen toiminnallinen ja rahoituksellinen erottaminen tulisi toteuttaa. Myös erityislainsäädäntöä tulisi selkiyttää, koska siitä ilmenevä tehtävien jako viranomaisen ja liikelaitoksen on tällä hetkellä paikoin epäselvä.

ILL:n yleinen vuokrauskäytäntö

Kilpailuvirasto on osana useamman asiaan liittyvän toimenpidepyynnön käsittelyä tarkemmin selvittänyt Ilmailulaitoksen yleisiä käytäntöjä maan- ja toimitilavuokrauksessa erityisesti Helsinki – Vantaan lentoasemalla.

Tähän liittyen Kilpailuvirasto pyysi ILL:lta selvitystä tämän maan- ja tilavuokrauskäytännöistä erityisesti Helsinki-Vantaan lentoasemalla, ja myöhemmin asiassa sovittiin pidettäväksi keskustelu. Keskustelujen yhteydessä Kilpailuvirasto painotti, että ILL:n tulee jatkossa – erityisesti Helsinki-Vantaan lentoasemalla – kiinnittää erityistä huomiota vuokraustoimintansa ennakoitavuuteen, läpinäkyvyyteen ja sopimuskumppaneidensa tasapuoliseen kohteluun, jotta tässä päätöksessä esitellyn kaltaisilta ongelmatilanteilta tulevaisuudessa vältytään.

Ilmailulaitos on em. keskusteluiden johdosta toimittanut Kilpailuvirastolle selvityksen niistä toimenpiteistä, joihin se Kilpailuviraston käsittelyyn tulleiden tapausten ja Kilpailuviraston kanssa käydyissä keskusteluissa esille tulleiden näkökohtien johdosta maan- ja toimitilavuokrauksen osalta on ryhtynyt. Ilmailulaitos on tässä selvityksessään Helsinki-Vantaan lentoaseman maan- ja tilavuokrauksen osalta esittänyt jatkossa sitoutuvansa seuraaviin käytäntöihin ja periaatteisiin:

Maanvuokraus

1. Vuokrattavia kohteita koskevan informaation saatavuuden turvaaminen

1.1 Muut kuin lentoliikennealueet (LL)

Nämä alueet julkaistaan www-sivuilla eikä niitä ole varattu välittömästi lentoliikenteen tarpeisiin. Lentoaseman läheisyys antaa ko. alueille lisäarvoa (esimerkiksi Aviapolis).

1.2 Maaliikennepuolen LL-alueet

Näitä alueita hyödynnetään kahdella tavalla riippuen siitä, a) onko Ilmailulaitos hakemassa maanvuokralaista vai b) onko asiakas hakemassa vuokrattavaa aluetta.

a) Ilmailulaitoksen halutessa palveluketjuun kuuluvan toiminnan harjoittajaa alueelle eli silloin kun lentoaseman palvelutaso sitä edellyttää, ko. alue ”kaavoitetaan” ko. tarkoitukseen. Tämän jälkeen järjestetään tarjouskilpailu merkittävimmille ko. alan toimijoille. Tarjoukset pyydetään soveliaalla tavalla. Tarjousten arviointikriteerit ilmoitetaan tarjouspyynnössä ja valinnasta annetaan tieto tarjoajille. Menettely koskee esimerkiksi autohuoltoaseman sijoituspaikkaa.

b) Toiminta, joka käynnistyy potentiaalisen asiakkaan aloitteesta. Mikäli yleiset kelpoisuusehdot vuokralaisuuteen täyttyvät, yhteydenotosta Ilmailulaitokseen (kenttäosasto) seuraa niiden alueiden esittely, joita lentoaseman yleissuunnitelman mukaan voidaan käyttää ko. toimintaan. Näillä alueilla toimivat esimerkiksi lentorahtia käsittelevät yritykset. Informaation saatavuus turvataan kaavojen (asema/yleiskaava) ja suunnitelmien (runko/yleissuunnitelmien) julkisuudella. Ajantasaisimmat tiedot antaa kenttäosasto.

1.3 Ne alueet, joilla on yhteys kiitotiehen

Kyseessä ovat LL-alueet ja erityisesti Helsinki-Vantaan lentoasemalla raskaan lentoliikenteen palveluketjuun luettava toiminta. Asiakas ottaa yhteyttä Ilmailulaitokseen (kenttäosasto) ja Ilmailulaitos esittelee ne alueet, joita lentoaseman yleissuunnitelman mukaan voidaan (mahdollisen jalostamisen jälkeen) käyttää ko. toimintaan (esim. lentokonehallin rakentamiseen). Harkinnassa punnitaan, onko järjestely liiketaloudellisesti kannattavaa ja vuokraneuvottelut järjestelyineen saattavat kestää vuosia. Julkisuus turvataan kuten edellä kohdassa 1.2 b).

2. Vuokraehtojen johdonmukaisuuden turvaaminen

Edellä kohdissa 1.2 b) ja 1.3 vuokran suuruusluokka (hintahaarukka euroa / m² / vuosi) esitetään neuvotteluissa, tarkka vuokratarjous voidaan tehdä maanvuokrasopimus-esityksessä. Tuohon mennessä vuokra-ajan alkamisajankohta, vuokra-alueen sijaintipaikka ja koko ovat tarkentuneet. Uusille asiakkaille annetaan heidän halutessaan ”raakaluonnos” vuokrasopimuksesta. Aiemmat vuokralaiset tietävät standardisopimukset, jotka ovat olleet suurin piirtein samat ainakin viimeiset 20 vuotta.

Mikäli tarjouskilpailu suoritetaan, liitetään sopimusluonnos tarjouspyyntöön. (kts. kohta 1.2 a))

3. Yhteydenoton käsitellyksi tulemisen turvaaminen

Työjärjestyksen mukaan ratkaisuvalta on keskitetty Ilmailulaitoksen pääkonttorille ja siellä kenttäosastolle. Edellä mainitut vähäiset päätökset voidaan tehdä lentoasemalla, mutta päätösten teko edellyttää lausuntoa ILL:lta, jotta sisäinen koordinointi toimii.

Kirjalliset yhteydenotot kirjataan ja merkitään aina diaariin. Asioita voidaan kuitenkin hoitaa joustavasti myös puhelimitse ja suullisesti. Kirjeisiin vastataan. Asioita koordinoidaan kenttäosaston sitä varten 1–2 kk:n välein pidetyissä kokouksissa.

Tarjolla ei ole standardituotetta standardiasiakkaalle lukuun ottamatta edellä 1.2 a)-kohdassa tarkoitettua. Vuokralaisten eriaikaiset ja erilaiset tarpeet sanelevat vuokrausajankohdan, vuokra-alueen suuruuden ja vuokralaisen toiminta vuokra-alueen yleissuunnitelmien mukaisen sijoituspaikan. Vuokra-alueen koot vaihtelevat alle 300 m²:stä yli 100.000 m²:iin. Raskaan lentoliikenteen palveluketjuun kuuluvia toiminnanharjoittajia on Suomessa varsin vähäinen määrä.

4. Johdonmukaisen kohtelun ja erityisesti läpinäkyvyyden turvaaminen valinnassa

Tarjouskilpailutilanteissa tarjouspyynnössä ilmoitetaan tarjousten valintakriteerit.

Jos kyse on LL-alueesta, josta neuvotellaan, neuvottelujen jälkeen Ilmailulaitos tekee maanvuokrasopimusesityksen, jolloin asiakas viime kädessä ratkaisee, ryhtyykö vuokralaiseksi vai ei.

5. Valinnan lopputulosta ja perusteita koskevan tiedon saamisen turvaaminen

Tarjouskilpailussa osallistujille päätös annetaan kirjallisesti. Yksittäisistä sopimuksista ei kuitenkaan erikseen ilmoiteta ulkopuolisille.

6. Vuokrauskäytäntöjen käyttöönotto

Internet-sivuja kehitetään jatkuvasti. Muutoin edellä kuvattu menettely on ollut käytössä tähänkin asti ja sitä on tarkoitus jatkaa ja kehittää edelleen. Kyseessä on vakiintunut kauppatapa myös Ilmailulaitoksen muilla lentoasemilla.

Ilmailulaitos on kehittänyt omia internet-sivujaan vastaamaan tässä esitettyjä menettelytapoja. Sivuilta mm. löytyy tietoa maa-alueista ja vuokrattavista tiloista, valintaperusteista sekä ohjeet yhteydenottoon.

Lentokenttäinfrastruktuurin vuokraus

1. Vuokrattavia kohteita koskevan informaation saatavuuden turvaaminen

Vuokrattavista kohteista ilmoitetaan, kun liiketiloja on vapaana. Vuokrattavista tiloista ilmoitetaan Ilmailulaitoksen ja/tai ko. lentoaseman www-sivuilla ja tarvittaessa lehti-ilmoituksella tai lähettämällä tiloihin suunniteltua liiketoimintaa harjoittaville yrityksille tarjouspyyntö.

2. Vuokraehtojen johdonmukaisuuden turvaaminen

Vuokran suuruuden ja muiden vuokraehtojen määräytymisen perusteista annetaan tietoa samassa yhteydessä kuin vuokrattavista kohteista ilmoitetaan yllä mainitulla tavalla. Erityisesti tietoa annetaan seuraavista seikoista:

haluttu liiketoiminta
vuokrattavan tilan yksilöinti (pinta-ala, sijainti)
vuokran määräytymisen perusteet (minimivuokra/neliömetri sekä tarjouspyyntö liikevaihtoon sidotusta %:sta)
sopimuksen kesto/voimassaolo
yritysten yleiset valintakriteerit sekä tarvittaessa tiettyä liiketilaa koskevat erityiset valintakriteerit

Tiedot täsmentyvät kutakin tilaa koskevan neuvotteluprosessin kuluessa.

3. Yhteydenoton käsitellyksi tulemisen turvaaminen

Lentoasema pyytää liiketiloista ilmoittaessaan yrityksiä lähettämään yhteydenotot kirjallisina ilmoituksissa erikseen mainittuun osoitteeseen. Kirjalliset yhteydenotot diaarioidaan. Järjestäessään tarjouskilpailun lentoasema pyytää sopiviksi arvioimiltaan yrityksiltä vapaana olevia tiloja koskevat kirjalliset tarjoukset määräaikaan mennessä.

Yritykset voivat tiedustella liiketiloja lentoasemalta myös oma-aloitteisesti, vaikka yrityksen tarvitsemia toimitiloja ei kyseisellä hetkellä olisikaan ilmoitettu olevan vapaana. Tiedusteluihin vastataan kertomalla vallitseva tilanne ja yritystä kehotetaan toimittamaan halutessaan kirjallisesti tietoa liiketoiminnastaan ja lentoasemaa koskevasta toiminta-ajatuksestaan. Tilojen vapautuessa lentoasema hyödyntää sille jo toimitettuja yritystietoja valitessaan sopivia ehdokkaita vuokralleottajiksi.

4. Johdonmukaisen kohtelun ja erityisesti läpinäkyvyyden turvaaminen valinnassa

Yhteydenotot ja tarjoukset käsittelee lentoaseman työjärjestyksen mukaisesti asianomainen liiketoimintayksikkö. Päätökset vuokralleottajista tekee työjärjestyksessä nimetty vastuuhenkilö ja viime kädessä lentoasemajohtaja. Vuokralleottajiksi valitaan lentoaseman haluamaa liiketoimintaa etukäteen asetettujen valintakriteerien perusteella parhaiten toteuttavat yritykset. (Valintakriteerit ovat näkyvillä esim. www-sivuilla).

5. Valinnan lopputulosta ja perusteita koskevan tiedon saamisen turvaaminen

Tarjouskilpailuun osallistuneille kerrotaan valinnasta ja sen perusteista kirjallisesti.

6. Vuokrauskäytäntöjen käyttöönotto

Vastauksissa kuvatut menettelytavat ovat Ilmailulaitoksen mukaan sillä nyt jo käytössä. Saatujen kokemusten perusteella ja toimintaympäristön jatkuvasti muuttuessa menettelytapoja kehitetään kuitenkin avoimuuden ja johdonmukaisuuden periaatteet huomioiden jatkuvasti siten, että lentomatkustajien tarpeet voidaan tulevaisuudessakin parhaalla mahdollisella tavalla tyydyttää.

Päätös ja sen perustelut

Kilpailuvirasto katsoo, että HIT Oy:n tapauksessa esiin tulleet Ilmailulaitoksen toimintatavan puutteellisuudet – epäjohdonmukaisuus maan- ja toimitilavuokraukseen liittyvissä sopimuksissa ja käytännöissä, toiminnan läpinäkymättömyys sekä avoimuuden ja ennustettavuuden puute ILL:n hoitaessa sille laissa määrättyjä tehtäviä – saattavat yleistyessään haitata kilpailun toimivuutta lentokenttätoimintaan liittyvien toimintojen markkinoilla.

Vaikkei valittajan harjoittamaa liiketoimintaa lentokentän toimintaedellytysten näkökulmasta voida pitää välttämättömänä, lentokentän palveluketjuun kuuluvana palveluna, ILL:lla on sekä valittajan tapauksessa että yleisemminkin lentoaseman tilojen vuokraajana pakollisen kauppakumppanin asema ja näin kiistatta merkittävä rooli yrityksen liiketoiminnan edellytysten järjestämisessä, erityisesti Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Edellä sanotun perusteella ILL:n menettelyn kilpailuoikeudellinen arviointi on mahdollinen joko KRL 7 §:n tai 9 §:n perusteella.

Asian ratkaisu

Edellä olevan selostuksen perusteella ILL:n menettelyn ei voida katsoa kaikilta osin olleen niin avointa, johdonmukaista, tapapuolista ja läpinäkyvää kuin ILL:n asema maan ja toimitilojen vuokraajana lentokentillä, erityisesti Helsinki-Vantaan lentokentällä edellyttää.

Ottaen huomioon ILL:lle erityislainsäädännössä asetetut tehtävät lentokenttien toimintaedellytysten turvaamisessa Kilpailuvirasto kuitenkin katsoo, ettei ILL:lla ole kilpailulainsäädännön perusteella velvollisuutta sallia vuokralaisilleen lentokenttien maa-alueiden ja infrastruktuurin edelleen vuokrausta. Jos se kuitenkin päätyy tekemään näin, sen on meneteltävä kaikkien sopimuskumppaneidensa osalta läpinäkyvällä ja johdonmukaisella tavalla.

Yhteen elinkeinonharjoittajaan kohdistuvana ILL:n menettelyä olisi pidettävä KRL:n 12 §:n tarkoittamalla tavalla vähämerkityksellisenä. Koska Kilpailuviraston tietoon oli kuitenkin saatettu muitakin tapauksia, joissa esille tuli vastaavantyyppinen ILL:n menettely, tällaisella menettelyllä on katsottava olevan kilpailunrajoituslain tarkoittamia vahingollisia vaikutuksia.

Kilpailuvirasto ei kuitenkaan edellä esitettyjen ILL:n ilmoittamien vuokrausehtojen käyttöönoton jälkeen enää pidä todennäköisenä, että infrastruktuurin ja maan vuokraaminen jatkossa johtaisi ILL:n sopimuskumppaneiden kilpailuedellytysten keinotekoiseen rajoittumiseen tai kilpailun vääristymiseen kilpailunrajoituslain 7§:ssa ja 9§:ssa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen Kilpailuvirasto ei tällä hetkellä näe tarvetta ryhtyä kilpailun turvaamiseksi enempiin toimenpiteisiin ILL:n lentoasemilla harjoittaman maan- ja toimitilavuokrauksen osalta.

Kilpailuvirasto ryhtyy asiassa kuitenkin jatkotoimenpiteisiin, mikäli tässä kuvattuja vuokrausehtoja ei noudateta tai ko. vuokrauskäytäntö edelleen osoittautuu riittämättömäksi toimivan kilpailun turvaamisen näkökulmasta.

Kilpailuvirasto toteaa, että ILL:n organisaation toimivuuden ja jäävittömyyden takaaminen vaatii uudelleen organisointia ja tehtäväjaon tarkempi hahmottaminen mahdollisesti lain muutosta. ILL:sta annetun lain hallituksen esityksen (HE 137/1990 vp) perusteluissa todetaan, että ILL ei ole toimialallaan kilpailutilanteessa, mistä syystä viranomaistehtävien irrottamista ILL:sta ei ole pidetty tarpeellisena. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan tilanne markkinoilla on kuitenkin muuttunut ja vaihtoehdot tulisikin selvittää uudelleen. Viranomaisen ja liikelaitoksen roolit olisi selvästi erotettava toisistaan niin organisatorisesti, fyysisesti, rahoituksellisesti kuin toiminnallisestikin, jotta terveen kilpailun toimintaedellytykset voidaan tulevaisuudessa paremmin taata.

Liikenne- ja viestintäministeriö on jo keväällä 2003 perustanut työryhmän, jonka tarkoitus on valmistella ehdotus Ilmailulaitoksesta annetun lain ja muiden tarvittavien säännösten uudistamiseksi. Ilmailulaitostyöryhmän tehtävänä on kartoittaa vaihtoehdot ilmailun julkisten hallintotehtävien organisoimiseksi. Ratkaisuvaihtoehtoina ovat ilmailun julkisten hallintotehtävien säilyttäminen liikelaitoksena toimivassa Ilmailulaitoksessa, mutta riittävästi eriytettynä tai julkisten hallintotehtävien siirtäminen yhteen tai useampaan Ilmailulaitoksesta kokonaan erilliseen virastoon. Myös Valtiontalouden tarkastusvirasto on keväällä 2003 aloittanut ILL:n viranomaistoimintoja koskevan tarkastuksen. Kilpailuvirasto seuraa tältä osin edellä mainittujen tahojen selvityksiä.

Kilpailuvirasto poistaa asian enemmästä käsittelystä.

Sovelletut säännökset

Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 3 § 2. mom., 7§, 9 § ja 12§.

Muutoksenhaku

Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään ratkaisuun saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan markkinaoikeudelta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.