1 Asia
Kokkolan Puhelin Oy:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla
2 Osapuolet
Kokkolan Puhelin Oy, Kokkola
Toimenpidepyynnön tekijä
TeliaSonera Finland Oyj, Helsinki
3 Ratkaisu
1. Asia ei anna aihetta enempiin toimenpiteisiin ja se poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
2. Kilpailuvirasto on 24.11.2005 vastaanottanut TeliaSonera Finland Oyj:n (TSF) toimenpidepyynnön koskien Kymen Puhelin Oy:n, Oulun Puhelin Oyj:n (nyk. Oulu ICT Oy), Alajärven Puhelinosuuskunnan, Kokkolan Puhelin Oy:n (KOPU[1]) ja Savonlinnan Puhelin Oy:n (nyk. Blue Lake Communications Oy) ADSL-tuotteiden hinnoittelua.
3. TSF katsoi toimenpidepyynnössään, että edellä mainittujen yritysten ADSL-tuotteiden hinnoittelu muodostaa hintaruuvin ja sitä on pidettävä määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä.
4. Edellä mainitun toimenpidepyynnön perusteella Kilpailuvirasto on selvittänyt KOPU:n ADSL-liittymien hinnoittelua sen perinteisellä toimialueella[2] 1.1.2005 alkaen.
5. Tällä ratkaisulla Kilpailuvirasto ratkaisee asian vain KOPU:n osalta ja tulee antamaan erilliset ratkaisut koskien muiden toimenpidepyynnön kohteena olevien yritysten ADSL-tuotteiden hinnoittelua. Kilpailuvirasto on jo aiemmin ratkaissut asian Kymen Puhelin Oy:n[3] sekä entisen Oulun Puhelin Oyj:n[4] hinnoittelun osalta.
5 Asiaselostus
5.1 Relevantit markkinat ja KOPU:n markkina-asema
6. Kilpailuvirasto on Lännen Puhelin Oy:tä koskevassa markkinaoikeusesityksessään[5] sekä Elisa Oyj:tä[6] ja Kuopion Puhelin Oy:tä[7] koskevissa ratkaisuissaan määritellyt relevanteiksi lopputuotemarkkinoiksi tekniikasta riippumatta kotitalouksille tarjottavien yksityisten laajakaistapohjaisten Internet-liittymien markkinat. Markkinaoikeus on Lännen Puhelin -päätöksessään[8] vahvistanut Kilpailuviraston markkinamäärittelyn tältä osin.
7. Lisäksi Kilpailuvirasto on edellä mainituissa ratkaisuissaan määritellyt relevanteiksi hyödykemarkkinoiksi ADSL-pohjaisten Internet-liittymien tukkumarkkinat, joihin kuuluvat mm. tukkutason operaattori-DSL-liittymät ja tilaajayhteystuotteet (tilaajayhteys ja tilaajayhteyden yläkaista) sekä laitepaikkatuotteet (laitepaikka ja sähkönsyöttö). Markkinaoikeus on Lännen Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessään[9] määritellyt relevanttien hyödykemarkkinoiden koostuvan yksityisille kotitalouksille tarkoitettujen ADSL-pohjaisten Internet-yhteyksien tukkumarkkinoista. Viestintävirasto on määritellyt huomattavaa markkinavoimaa koskevissa päätöksissään tilaajayhteys-[10] ja operaattori-DSL-liittymät[11] toisistaan erillisiksi markkinoiksi ja asettanut näillä markkinoilla toimiville yrityksille muun muassa tukkutuotteiden vuokraukseen liittyviä velvoitteita.
8. Relevanttien maantieteellisten markkinoiden osalta Kilpailuvirasto on katsonut, että laajakaistaliittymien tukku- ja vähittäistuotteiden relevantit maantieteelliset markkinat ovat paikalliset ja ne muodostuvat siitä alueesta, jolla paikallisella teleoperaattorilla oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka.
9. Viestintävirasto on huomattavaa markkinavoimaa (HMV) koskevissa päätöksissään[12] sekä markkina-analyyseissään[13] katsonut, että KOPU:lla on huomattavaa markkinavoimaa sekä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn että laajakaistapalvelujen tarjonnan tukkumarkkinoilla omalla perinteisellä toimialueellaan[14]. Viestintäviraston tietojen mukaan KOPU:n markkinaosuus tilaajayhteysmarkkinalla on ollut yli 95 % ja tukkutason laajakaistapalvelujen markkinalla 17.9.2004 yli 90 %, 31.12.2005 lähes 75 % ja 1.7.2008 yli 70 %. Vähittäismarkkinoilla KOPU:n markkinaosuus on ollut 31.12.2005 67 % ja 31.12.2007 yli 65 %.
10. Kilpailuvirasto toteaa, että asian lopputulos huomioon ottaen voidaan relevanttien hyödykemarkkinoiden ja maantieteellisten markkinoiden täsmällinen määritteleminen jättää avoimeksi. Asian ratkaisemisen kannalta ei myöskään ole välttämätöntä ottaa täsmällisesti kantaa KOPU:n markkina-asemaan. Ottaen kuitenkin huomioon Kilpailuviraston aikaisempi ratkaisukäytäntö sekä KOPU:n vahva asema oman perinteisen toimialueensa laajakaistamarkkinoilla on sen toimintaa perusteltua tarkastella lähtökohtaisesti mahdollisen määräävän markkina-aseman väärinkäytön näkökulmasta.
5.2 Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö ja hintaruuvi
11. Kilpailunrajoituslain (480/1992, muutt. 318/2004) 6 §:n mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö voi ilmetä esimerkiksi seuraavilla tavoilla:
- kohtuuttomien osto- tai myyntihintojen taikka muiden kohtuuttomien kauppaehtojen suora tai välillinen määrääminen;
- tuotannon, markkinoiden tai teknisen kehityksen rajoittaminen kuluttajien vahingoksi;
- erilaisten ehtojen soveltaminen eri kauppakumppanien samankaltaisiin suorituksiin kauppakumppaneita epäedulliseen kilpailuasetelmaan asettavalla tavalla;
- sen asettaminen sopimuksen syntymisen edellytykseksi, että sopimuspuoli hyväksyy lisäsuoritukset, joilla niiden luonteen vuoksi tai kauppatavan mukaan ei ole yhteyttä sopimuksen kohteeseen.
12. TSF on katsonut toimenpidepyynnössään, että KOPU sekä muut toimenpidepyynnön kohteena olevat yhtiöt ovat ADSL-hinnoittelullaan rikkoneet voimassa olevaa kilpailunrajoituslakia. TSF:n mukaan yhtiöiden hinnastojen perusteella näyttää ilmeiseltä, että niiden hinnoittelu on muodostanut hintaruuvin.
13. Hintaruuvilla tarkoitetaan sitä, että vertikaalisesti integroitunut, useammalla tuotantoportaalla toimiva yritys heikentää kilpailijansa asemaa lopputuotteen markkinoilla perimällä tältä ylihintaa väli- tai liitännäisestä hyödykkeestä. Käyttämällä hintaruuvia yritys heikentää kilpailijoiden asemaa tai estää niiden markkinoille tulon omaa liiketoimintayksikköänsä suosimalla. Osoituksena hintaruuvista pidetään yrityksen tukkuhinnan ja vähittäishinnan väliin jäävää marginaalia silloin, kun se on niin pieni, ettei ”kohtuullisen tehokas kilpailija” voi saavuttaa tavanomaisena pidettyä voittoa markkinoilla.
14. Kilpailuvirasto on aiemmin katsonut[15], että merkittävimmän kilpailuongelman palveluoperaattoreille aiheuttaa juuri verkko-operaattorin tukkuhinnoittelussaan mahdollisesti soveltama kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan perusteella kielletty hintaruuvi.
5.3 Asian selvittäminen Kilpailuvirastossa
15. Kilpailuvirasto on laatinut KOPU:n hinnoittelua koskevia laskelmia ajalta 1.1.2005–1.2.2010 ja vastaanottanut useita selvityksiä KOPU:lta asian vireilläoloaikana.
16. Tekemiensä laskelmien perusteella Kilpailuvirasto katsoo, että KOPU:n hinnoittelu vaikuttaa ajoittain täyttäneen hintaruuvin tunnusmerkit tarkasteluajanjaksolla. Hintaruuvitarkastelussa KOPU:n kate on painunut negatiiviseksi pääosin pienen asiakasmäärän vuoksi, sillä sen seurauksena keskimääräiset laajakaistaliittymien yksikkökustannukset ovat olleet korkeat. Selkein väärinkäyttö näyttäisi laskelmien perusteella kestäneen kuitenkin vain joitakin kuukausia ja muuna aikana katteet ovat olleet hyvin vähän jos ollenkaan negatiivisia.
17. KOPU on asian vireilläoloaikana ja Kilpailuviraston oltua yhteydessä KOPU:un tehnyt useita muutoksia hinnastoihinsa, joiden perusteella hintaruuvilaskelman osoittamat katteet ovat parantuneet. Kilpailuviraston alustavan arvion mukaan viimeistään 1.2.2010 voimaantullut hinnastomuutos on poistanut ne ongelmat, joihin Kilpailuvirasto on tässä asiassa käytössä olleen arviointikehikkonsa perusteella kiinnittänyt huomiota selvitystensä aikana.
18. Lisäksi KOPU on vastineessaan 11.8.2006 ilmoittanut, että sen pääkilpailijoilla (Elisa Oyj ja TeliaSonera Finland Oyj) on jo tuolloin ollut KOPU:n alueella omat DSL-verkkonsa, jotka ovat kattaneet KOPU:n arvion mukaan merkittävän osan alueen asiakaspotentiaalista. Mahdolliset haitalliset vaikutukset epäillystä hintaruuvista ovat siten jääneet vähäisiksi ja kohdistuneen vain pieneen potentiaaliseen asiakasmäärään.
6 Ratkaisun perustelut
19. Markkinaoikeus voi Kilpailuviraston esityksestä määrätä kilpailunrajoituslain 7 §:n mukaisen seuraamusmaksun elinkeinonharjoittajalle tai näiden yhteenliittymälle, joka rikkoo kilpailunrajoituslain 6 §:n säännöksiä. Seuraamusmaksu on määrättävä, jollei menettelyä ole pidettävä vähäisenä tai seuraamusmaksun määräämistä kilpailun turvaamisen kannalta muutoin perusteettomana.
20. Kilpailuvirasto katsoo KOPU:n menettelyä kokonaisuutena arvioiden, että kilpailunrajoituslain 7 §:ssä tarkoitetun esityksen tekeminen markkinaoikeudelle seuraamusmaksun määräämiseksi ei tässä tapauksessa kuitenkaan ole kilpailun turvaamiseksi perusteltua. Virasto on ottanut seuraamusmaksuesityksen tekemistä harkitessaan huomioon seuraavat seikat:
21. Ensinnäkin Kilpailuviraston selvitysten seurauksena KOPU on muuttanut hinnoitteluaan siten, ettei sen DSL-hinnoitteluun enää näytä sisältyvän sellaisia ongelmia, joihin Kilpailuvirasto on selvityksissään alun perin kiinnittänyt huomiota.
22. Toiseksi KOPU:n hinnastossa esiintyneen hintaruuvin vaikutus kilpailijoiden toimintaan on jäänyt vähäiseksi, koska pääkilpailijoilla on ollut omat kattavat DSL-verkkonsa KOPU:n alueella. Lisäksi selkein väärinkäyttö näyttäisi kestäneen vain joitakin kuukausia ja muuna aikana katteet ovat olleet hyvin vähän jos ollenkaan negatiivisia.
23. Kilpailunrajoituslain 12 §:ssä todetaan, että jos Kilpailuvirasto katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 4 tai 6 §:ssä taikka EY:n perustamissopimuksen 81 tai 82 artiklassa[16] tarkoitetulla tavalla, sen on ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Kilpailuvirasto voi kuitenkin olla ryhtymättä toimenpiteisiin, jos kilpailunrajoituksesta huolimatta kilpailua kyseisillä markkinoilla voidaan kokonaisuudessaan pitää toimivana.
24. Hallituksen esityksessä (11/2004) tätä pykälää on täsmennetty seuraavalla tavalla: Kilpailuvirasto voi olla ryhtymättä toimenpiteisiin esimerkiksi tapauksissa, joissa kiellon vastaisesta toiminnasta on jo luovuttu tai joissa asian selvittämisellä ei olisi kilpailun turvaamisen kannalta tai rikkomuksen periaatteellisen hylättävyyden vuoksi merkitystä. Edelleen toimenpiteisiin ryhtymättä jättämisellä tarkoitetaan myös seuraamusmaksuesityksen tekemättä jättämistä.
25. Kilpailuvirasto katsoo, että asiaa kokonaisuutena arvioiden asiassa ei ole tarpeen ryhtyä enempiin toimenpiteisiin. Asia poistetaan käsittelystä.
7 Sovelletut säännökset
26. Kilpailunrajoituslaki (480/1992, ml. muutossäädös 380/2004), 3 §:n 2 momentti, 6 § ja 12 §.
8 Muutoksenhaku
27. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituslain 21 §:n perusteella siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
9 lisätiedot
28. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Timo Mattila.
[1] Kokkolan Puhelin Oy on ollut Anvia Oyj:n eli entisen Vaasan Läänin Puhelin Oy:n osin omistama tytäryhtiö vuodesta 1993 ja nykyään myös Kokkolan Puhelimen liiketoiminta tapahtuu Anvian nimellä.
[2] KOPU:lla oli 31.12.1993 saakka rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen Kokkolan kaupungin sekä Kälviän ja Kruunupyyn kuntien alueella.
[3] Kilpailuviraston päätös 4.5.2010, dnro 901/61/2005.
[4] Kilpailuviraston päätös 5.10.2010, dnro 901/61/2005.
[5] Lännen Puhelin Oy:tä koskeva Kilpailuviraston esitys markkinaoikeudelle, dnro 949/61/02, 22.10.2004.
[6] Elisa Oyj:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla, dnro:t 529/61/03, 896/61/03, 233/61/04, 934/61/04, 291/61/05, 528/61/05 ja 470/61/06, annettu 19.5.2009.
[7] Kuopion Puhelin Oy:n epäilty määräävän markkina-aseman väärinkäyttö laajakaistamarkkinoilla, Dnro 747/61/2004, annettu 10.12.2009.
[8] Markkinaoikeuden päätös Lännen Puhelin -asiassa, Nro 298/2008, Dnro 260/04/KR, annettu 2.7.2008. Asia on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
[9] Ks. edellä alaviite 8.
[10] Kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkina (markkina 11 komission suosituksessa ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY, uuden suosituksen 2007/879/EY mukainen markkina 4: kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkina) muodostuu pääsystä kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin laajakaistapalvelujen ja puheensiirtopalvelujen tarjoamiseksi. Markkinaan kuuluvia tuotteita ovat metallijohtimiset 1) tilaajayhteys, 2) tilaajayhteyden osa ja 3) tilaajayhteyden välityskyky rinnakkaiskäyttöä varten eli yläkaista. Markkinaan kuuluvat lisäksi laitetilat tilaajayhteystuotteiden käytössä tarpeellisia vähäisiä laitteita varten.
[11] Tukkutason laajakaistapalvelujen markkina (markkina 12 komission suosituksessa ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla 2003/311/EY, uuden suosituksen 2007/879/EY mukainen markkina 5) muodostuu verkkoyrityksen palveluyritykselle tarjoamasta tukkutason laajakaistapalvelusta, millä tarkoitetaan bittivirtapohjaista (ns. bitstream) tai ominaisuuksiltaan tätä vastaavaa datapalvelua, joka mahdollistaa datan välittämisen molempiin suuntiin. Uuden suosituksen mukaiseen markkinamäärittelyyn kuuluu myös yhteys loppukäyttäjälle.
[12] Kokkolan Puhelin Oy:tä koskeva Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla Dnro 576/934/2003, annettu 6.2.2004, ja Kokkolan Puhelin Oy:tä koskeva päätös huomattavasta markkinavoimasta kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla dnro 366/934/2009, 3.4.2009.
Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistamarkkinoilla, dnro 130/934/2004, 17.9.2004 (KOPU:n osalta) ja Viestintäviraston päätös huomattavasta markkinavoimasta tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla, 575/934/2009, 13.5.2009 (KOPU:n osalta).
[13] Viestintäviraston markkina-analyysi huomattavasta markkinavoimasta kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla ja kirje operaattoreille analyysin lopputuloksista, Dnro 1383/935/2006, 22.1.2007. Viestintäviraston markkina-analyysi kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinalla Dnro 96/9411/2008, 3.4.2009 3.4.2009. Viestintäviraston markkina-analyysi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoista ja kirje operaattoreille analyysin lopputuloksista, 1384/935/2006, 22.1.2007. Viestintäviraston markkina-analyysi tukkutason laajakaistapalvelujen markkinoilla 95/9411/2008, 13.5.2009.
[14] Ks. edellä alaviite 2.
[15] Kilpailuvirasto: Kilpailunrajoitukset laajakaistapalvelujen markkinoilla, Dnro 1120/61/2001, 24.6.2002.
[16] Nykyisin Euroopan Unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 102 artikla