Asianosaiset
Rakennusteollisuuden Keskusliitto
Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI
Suomen Sähkötukkuliikkeiden Liitto
Asian vireilletulo
Suomen Sähkötukkuliikkeiden Liitto on Kilpailuvirastolle 16.10.1998 toimittamassaan kirjeessä katsonut, että rakennuttajaliitot ovat lähes kartellinomaisesti sanelleet uudet rakennusurakan yleiset sopimusehdot (YSE 1998), joissa määritellään muun muassa rakennusurakoinnissa yhtenäisesti noudatettavat viivästyssakot ja takuuajat sekä rakennusajan ja takuuajan vakuudet.
Puuttumattomuustodistushakemus
Rakennusteollisuuden Keskusliitto on 15.4.1999 päivätyllä kirjeellään pyytänyt Kilpailuvirastolta, että virasto antaisi kilpailunrajoituslain 19 a §:ssä tarkoitetun puuttumattomuustodistuksen, jonka nojalla YSE 1998 sopimusehdot eivät kuuluisi kilpailunrajoituslain 6 §:ssä säädetyn kiellon piiriin. Rakennusteollisuuden Keskusliitto on katsonut, että YSE 1998 sopimusehdoilla ei ole kilpailua rajoittavia vaikutuksia tai että kilpailua rajoittavat vaikutukset ovat joka tapauksessa niin vähäiset, että sopimusehtojen markkinoille aikaansaamat hyödyt huomioon ottaen Kilpailuvirasto voisi katsoa, että puuttumattomuus olisi perusteltua.
Asian selvittäminen
Selvityksen lähtökohdat
Kilpailuvirasto on 3.12.1998 päivätyllä kirjeellään ilmoittanut muun muassa Rakennusteollisuuden Keskusliitolle ja Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLIlle, että kilpailunrajoituslain (480/92) 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita. Samalla virasto on tuonut esille, että ko. lainkohdan hallituksen esityksen perustelujen mukaan säännös koskee sekä yritysten nimenomaisia sopimuksia tai tähän rinnastettavaa yritysten yhteisymmärrystä että yritysten yhteiselinten ja yhteenliittymien päätöksiä tai vastaavia järjestelyjä, joilla rajoitetaan tai ohjataan horisontaalisessa tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä. Yritysten mahdollisia kilpailukeinoja ovat muun muassa edellä mainitut viivästyssakot, takuuajat sekä rakennusajan ja takuuajan vakuudet.
Kilpailuvirasto totesi em. kirjeessään, että se on 13.6.1997 antanut YSE-työryhmälle sen pyynnöstä lausunnon silloin valmisteluvaiheessa olleista rakennusurakan yleisistä sopimusehdoista eikä ollut silloin puuttunut em. sopimuskohtiin. Virasto on kuitenkin Suomen Sähkötukkuliikkeiden Liiton sille toimittaman kirjeen johdosta katsonut tarpeelliseksi arvioida tilannetta uudelleen ja varannut em. kirjeellään YSE 1998 sopimusehtojen osapuolille mahdollisuuden hakea jälkikäteen ko. ehdoille kilpailunrajoituslain 19 §:ssä tarkoitettua poikkeuslupaa.
Puuttumattomuustodistuksen hakemisen perustelut
Rakennusteollisuuden Keskusliitto on esittänyt puuttumattomuustodistuksen hakemiselle seuraavia perusteluja.
Rakennusurakka on liiton mukaan palvelutuote, joka tulee markkinoilla saada yhteismitalliseksi ja vertailukelpoiseksi, jolloin on edellytykset tehokkaalle urakkakilpailuttamiselle.
Yleiset sopimusehdot ovat rakennusalalla kansainvälisesti normaali käytäntö. Siitä osoituksena Rakennusteollisuuden Keskusliitto on esittänyt ruotsalaisen asiantuntijan artikkelin, jossa tämä kuvailee Ruotsin vastaavia sopimusehtoja (AB 92). Artikkelissa korostetaan, että yleiset ja yhtenäiset sopimusehdot yksinkertaistavat sopimuksen laadintaa ja siten voidaan välttää sopimuksen tekoon ja sen jälkikäteiseen selvittelyyn liittyviä transaktiokustannuksia.
Hakemusta on perusteltu myös sillä, että Valtion asuntorahasto vaatii valtion tukemassa asuntorakentamisessa YSE 1998-ehtojen noudattamista osana hyvää rakennuttamis- ja urakointitapaa.
Hakemuksen liitteenä olevassa 1.3.1999 päivätyssä lausunnossaan Rakennuttajatoimistojen Liitto katsoo, että yleisten sopimusehtojen (YSE 1998) käyttö tehostaa huomattavasti rakennustuotantoa yhtenäistämällä sopimuskäytäntöä ja helpottamalla tarjousten vertailua. Lausunnon mukaan YSE-ehdoissa viivästyssakoille, takuuajoille ja urakoitsijan antamille vakuuksille ehdoissa annetuista lukuarvoista poiketaan tapauskohtaisesti rakennuttajan harkinnan perusteella melko usein.
Ympäristöministeriö on 12.3.1999 Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLIlle antamassaan lausunnossa todennut, että YSE 1998-ehdot koskevat elinkeinonharjoittajien välisiä sopimuksia ja niiden vaikutus heijastuu asuntorakentamisessa asunnon ostajan asemaan, koska ko. ehtojen käyttö osaltaan ohjaa parempaan rakentamiseen. Ympäristöministeriö pitää erittäin tärkeänä parempilaatuiseen rakentamiseen ohjaavana muutoksena vuoden 1998 YSE-ehtoihin tehtyä takuuajan pidennystä kahteen vuoteen aikaisemmasta yhdestä vuodesta. Ympäristöministeriö pitää YSE 1998-ehtoja yleisesti rakentamisen laatua edistävänä järjestelynä.
Ympäristöministeriön mukaan Suomessa käytössä olevat rakentamisen takuuajat ovat lyhyimpiä Euroopassa. Euroopan unionissa on ympäristöministeriön mukaan ollut jo pitkään vireillä rakentamisen vastuiden harmonisointi, johon sisältyy muun muassa mahdollisimman yhtenäiset takuuaikakäytännöt. Komissio on kuitenkin toistaiseksi jäädyttänyt harmonisointityön.
Hakemuksen liitteenä on myös Stora Enso Oyj:n rakennuspäällikkö Pekka Roiton 9.3.1999 päivätty muistio. Sen mukaan yhtenäisten sopimusehtojen avulla kaikki rakennusurakan tarjoajat saadaan samalle viivalle ja työn saaja voidaan ratkaista pelkästään hinnan perusteella. Toisaalta tarjousten pyytäjät eivät sovella YSE 1998-ehtoja läheskään aina sellaisinaan, vaan se on perusasiakirja, josta poiketaan hankekohtaisesti tarpeen mukaan. Tarjouksen pyytäjä voi esimerkiksi vaatia tai tarjouksen antaja voi tarjota ko. ehdoissa määriteltyä pitempääkin takuuaikaa. Muistion mukaan YSE 1998-ehdot ovat ostajan kannalta tarpeellinen ostajan etua palveleva luettelo sopimusehtoja, joka ei rajoita kilpailua urakoitsijoiden välillä, vaan tekee kilpailun pelisäännöt ostajien kannalta paremmin hallittaviksi.
Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLIn laatiman selvityksen mukaan uudistalorakentamisen volyymi oli Suomessa vuonna 1998 noin 38 miljoonaa kuutiometriä, josta noin 25 miljoonaa kuutiometriä oli ammattimaista rakentamista. Noin 13 miljoonaa kuutiometriä on omatoimista rakentamista, esimerkiksi omakotitaloja ja muuta pienrakentamista. Rakentamisen kokonaisarvosta noin 40 % on korjausrakentamista. Korjausrakentamisesta hiukan yli puolet on omatoimista kevyttä korjausrakentamista.
YSE 1998-ehtoja hyödynnetään lähes kaikessa ammattimaisessa rakentamisessa ja raskaassa ja keskiraskaassa korjausrakentamisessa. Omatoimisessa ja pienrakentamisessa sekä omatoimisissa ja kevyissä korjaustöissä hyödynnetään YSE 1998-ehtoja vain rajallisesti tai rakentaminen pohjautuu muihin sopimuksellisiin menettelyihin.
Yhteenvetona Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLIn selvityksessä tullaan siihen tulokseen, että rakentamisen kokonaisarvosta noin 60 %:ssa hyödynnetään YSE 1998-sopimusehtoja ja loput noin 40 % hoidetaan muilla sopimuksellisilla menettelyillä.
Viivästyssakkojen osalta RAKLIn selvityksessä todetaan, että arviolta noin joka 30:s rakennushanke on sellainen, että se myöhästyy tavalla, joka oikeuttaa tilaajan vaatimaan viivästyssakkoa. Keskimääräinen viivästys on noin 5-10 työpäivää. Viivästyssakon määrä on tällöin YSE 1998 ehtojen mukaan 0,25-0,5 % urakan kokonaishinnasta. Selvityksen mukaan tällä perusteella voidaan todeta, että ko. YSE 1998 sopimusehtojen säännöksen vaikutus kilpailuolosuhteisiin on hyvin vähäinen.
YSE 1998 -sopimusehtoja valmistelleen työryhmän lausunto
Asian käsittelyn yhteydessä Kilpailuvirastolle on toimitettu myös 21.6.1999 päivätty YSE 1998-sopimusehtoja valmistelleen työryhmän puheenjohtajana toimineen Suomen Kuntaliittoa työryhmässä edustaneen varatuomari Antero Oksasen allekirjoittama ko. työryhmän lausunto. Lausunnon mukaan se perustuu työryhmän 10.6.1999 pitämän kokouksen päätöksiin ja lausunnon ovat työryhmässä edustettujen järjestöjen edustajat hyväksyneet.
Lausunnon mukaan sopimusehtojen tarkoitus on sopimusehtoja yhtenäistämällä helpottaa elinkeinoelämän käymää kauppaa ja edistää kilpailua määrittelemällä yhteneväisellä tavalla eri osapuolien oikeudet ja velvollisuudet. Siten yksittäisessä urakkakilpailussa ei tarvitse määritellä erikseen kaikkia urakan toteuttamiseen liittyviä ehtoja, vaan lukumääräisesti suurin osa ehdoista on vakioita, jolloin kilpailu käydään olennaisilla tekijöillä, kuten hinnalla ja laadulla. Tarjottavat urakkasuoritteet saadaan näin keskenään vertailukelpoisiksi.
Sopimusehtojen uusimistyön lähtökohtia ovat olleet muun muassa kilpailun lisääminen ja se, että sopimusehdoista voidaan poiketa. Sopimusehtojen valmisteluvaiheessa työryhmä on pyytänyt uusista ehdoista lausuntoa muun muassa nyt Kilpailuviraston puoleen asian johdosta kääntyneeltä Suomen Sähkötukkuliikkeiden Liitolta, joka ei työryhmän mukaan siinä vaiheessa katsonut, että sopimusehdot sisältäisivät kilpailunrajoituksia.
YSE 1998-sopimusehtoja valmistelevassa työryhmässä olivat edustettuina seuraavat tahot:
- Suomen Kuntaliitto
- Helsingin kaupunki
- IVO Engineering Oy
- Valtion Kiinteistölaitos
- Tielaitos
- Rakennusteollisuuden Keskusliitto
- Suomen Sähkö- teleurakoitijaliitto
- LVI-urakoitsijat
- Suomen Maarakentajien Keskusliitto
- Suomen Kiinteistöliitto
- Suomen toimitila- ja rakennuttajaliitto
Lausunnon mukaan kaikki työryhmässä mukana olleet tahot hyväksyivät ehdot, joten niitä ei mitenkään voi pitää minkään osapuolen saneluna, kuten Kilpailuvirastolle on jälkeenpäin esitetty. Työryhmä katsoo, että YSE-1998 sopimusehdot eivät ole kilpailunrajoitus, vaan ne ovat omiaan edistämään tervettä hinta- ja laatukilpailua rakennusalalla.
Päätös ja sen perustelut
Kilpailuvirasto ei anna Rakennusteollisuuden Keskusliiton pyytämää kilpailunrajoituslain 19 a §:ssä tarkoitettua puuttumattomuustodistusta rakennusurakan yleisille sopimusehdoille (YSE 1998).
YSE-sopimusehdoissa on sovittu rakennusurakoissa yhtenäisesti noudatettavista viivästyssakoista, takuuajoista ja rakennusajan ja takuuajan vakuuksista, joita yritykset noudattavat, ellei nimenomaisesti toisin sovita. Viivästyssakkojen määrät, takuuaikojen pituudet ja vakuuksien määrät ovat sellaisia rakennusalalla kaupankäyntiin liittyvä tekijöitä, joita yritykset voivat käyttää kilpailukeinoina rakennusurakan saamisesta. YSE-sopimusehtojen seurauksena nämä kilpailukeinot on valtaosin suljettu pois rakennusyritysten välisestä urakkakilpailusta. Nämä sopimusehtojen määräykset ovat kilpailunrajoituslain 6 §:ssä kiellettyjä samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien yhteenliittymien aikaansaamia järjestelyjä, joilla rajoitetaan ja ohjataan horisontaalisessa tasossa yritysten kilpailukeinojen käyttöä.
YSE-1998-ehtojen mukaan rakennusurakan osapuolet voivat keskinäisellä sopimuksellaan poiketa YSE-sopimusehtojen em. kilpailua rajoittavista määräyksistä. Saatujen selvitysten perusteella YSE 1998-sopimusehtoja noudatetaan vain noin 60 %:ssa rakentamisen kokonaisarvosta. Sopimusehtojen mukaisten viivästyssakkojen ja vakuuksien määrät ovat taloudellisilta vaikutuksiltaan vähäiset rakennusurakoiden kokonaisarvoon nähden ja toisaalta järjestelyillä on saatujen selvitysten mukaan myös alan kilpailuolosuhteita edistäviä vaikutuksia.
YSE 1998-ehtoja valmistelleessa työryhmässä on ollut merkittävästi edustettuna myös rakennusalan yritysten asiakastaho. Koko työryhmä on esittänyt lausuntonaan, että YSE 1998-sopimusehdot eivät ole kilpailunrajoitus, vaan ne ovat omiaan edistämään tervettä hinta- ja laatukilpailua.
Kilpailuvirasto katsoo, että näillä perusteilla YSE 1998-sopimusehtoihin sisältyvillä edellä selostetuilla kilpailunrajoituslain 6 §:n vastaisilla kilpailunrajoituksilla on sellainen kilpailunrajoituslain 12 §:ssa tarkoitettu vain vähäinen vaikutus taloudelliseen kilpailuun, että Kilpailuvirasto ei pidä tässä vaiheessa perusteltuna tehdä kilpailunrajoituslain 8 §:n 3 momentissa tarkoitettua esitystä asian käsittelemisestä kilpailuneuvostossa. Kilpailuvirasto edellyttää kuitenkin, että ehtoja seuraavan kerran uudistettaessa kyseiset kilpailunrajoitukset poistetaan, tai jos niitä pidetään välttämättöminä, niille haetaan poikkeuslupaa, jolloin asia tulee viraston uudelleen harkittavaksi.
Asia poistetaan käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 6, 8,12 ja 19 a §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa tekemään päätökseen saa hakea muutosta kilpailunrajoituslain 21 §:n mukaan kilpailuneuvostolta siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/96) säädetään.
Valitusosoitus on liitteenä.