Tiivistelmä
1 Asia
Oulun Energian kaukolämpöverkon liittymismaksujen perimisen ehdot.
2 Osapuolet
Oulun kaupunki.
3 Ratkaisu
Asia poistetaan käsittelystä.
4 Asian vireilletulo
1. Kilpailuvirastossa oli 16.1.2012 asti vireillä kaukolämpöalan hinnoittelua ja hinnoitteluperusteita koskeva toimialaselvitys (431/14.00.00/2009). Mukana selvityksessä oli kymmenen suurinta kaukolämpöyhtiötä Suomessa. Yksi niistä oli Oulun Energia[1].
2. Toimialaselvityksen yhteydessä ilmeni, että Oulun Energia peri liittymismaksua joissakin tapauksissa riippumatta siitä, olisiko kiinteistö ollut halukas liittymään yhtiön kaukolämpöverkkoon. Kilpailuvirasto aloitti asiasta oma-aloitteisen tutkinnan toimialaselvityksestä erillisenä asiana 16.11.2011.
5 asiaselostus ja ratkaisun perustelut
5.1 Oulun energian menettely
3. Oulun kaupungin myymiin ja vuokraamiin kiinteistöihin ja tontteihin on 5.3.2012 asti liittynyt useassa tapauksessa lämmitysmuotoa koskeva ehto. Kiinteistön lämmitysmuotoa koskeva ehto on sisältynyt Oulun kaupungin kiinteistön-/tontinluovutusehtoihin sellaisilla alueilla, joilla ostajilla tai vuokraajilla on ollut mahdollisuus liittyä kaukolämpöverkkoon.[2]
4. Ehdon mukaan luovutettavien kiinteistöjen/tonttien myyminen edellytti sopimista Oulun Energian kanssa kiinteistölle/tontille rakennettavan rakennuksen lämmitysmuodosta. Käytäntöä on sovellettu 5.3.2012 asti ja vähintään vuosina 2004—2009 ehto on koskenut kaikkia Oulun kaupungin myymiä kiinteistöjä/tontteja.[3]
5. Oulun Energia oli ennen Oulun Energian ja Kilpailuviraston välistä tapaamista 23.5.2011 tulkinnut Oulun kaupungin asettamaa sopimisvelvoitetta siten, että
- kiinteistön/tontin ostajalla tai vuokraajalla ei ollut velvollisuutta liittää kiinteistölle/ tontille rakennettavia rakennuksia kaukolämpöverkkoon, vaan ostaja tai vuokraaja oli vapaasti voinut valita rakennuksensa lämmitysmuodon.
- kiinteistön/tontin ostajan tai vuokraajan oli kuitenkin tullut osaltaan osallistua kunnallistekniikan yhteisrakentamisen/infrastruktuurin rakentamisen kustannuksiin liittymismaksun perusosan osuudella[4].[5]
6. Kilpailuviraston kiinnitettyä jäljempänä kuvattuihin, menettelyyn liittyviin kilpailuvaikutuksiin huomiota, Oulun Energia on 23.5.2011 jälkeen alkanut soveltaa sopimisvelvoitteen tulkinnassa maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n mukaista arviointia. Kyseisessä säännöksessä on lueteltu edellytykset kiinteistöille, joita säännöksen perusteella asetettava määräys liittyä kaukolämpöverkkoon ei koske. Oulun Energian muuttuneen käytännön mukaan asiakas vapautetaan pyydettäessä kaukolämpöön liittymisestä ja liittymismaksusta kokonaisuudessaan, jos asiakas pystyy osoittamaan hänen energiavalintansa täyttävän edellä mainitut edellytykset (katso kappale 9 jäljempänä).[6]
7. Muutettuaan käytäntöään Oulun energia oli tammikuuhun 2012 mennessä vapauttanut kahdeksan tonttia muihin lämmitysmuotoihin (joista kaksi oli harkinnan jälkeen päätynyt kaukolämpöön). Lisäksi Oulun Energia on eräällä uudella alueella jättänyt 39 tonttia käsittävän alueen kaukolämpöverkon ulkopuolelle. Kaukolämpöverkon laajentaminen myös tälle alueelle, ja kaukolämmön tarjoaminen halukkaille siellä, oli kuitenkin jätetty mahdolliseksi, jos valtaosa näistä 39 asiakkaasta valitsee kaukolämmön lämmitysmuodokseen ennen rakentamisen aloittamista.[7]
8. Oulun Energia ilmoitti Kilpailuvirastolle Oulun kaupungin poistaneen 6.3.2012 alkaen sopimisvelvoitteen tontinluovutusehdoistaan. Uusi käytäntö on tällä hetkellä voimassa ja koskee uusia Oulun kaupungin tontin ostajia ja vuokraajia.[8]
5.2 Liittymisvelvoitteen asettaminen maankäyttö- ja rakennuslain perusteella
9. Nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain 57 a §:n mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräys rakennuksen liittämisestä kaukolämpöverkkoon. Säännös on ollut voimassa 1.1.2009 alkaen. Määräystä ei säännöksen mukaan sovelleta:
- rakennukseen, jonka laskennallinen lämpöhäviö on enintään 60 % rakennukselle määritetystä vertailulämpöhäviöstä;
- rakennukseen, jonka pääasiallisena lämmitysjärjestelmänä on uusiutuviin energialähteisiin perustuva vähäpäästöinen lämmitysjärjestelmä;
- olemassa olevan rakennuksen korjaus- tai muutostyöhön taikka laajennukseen; tai
- olemassa olevaan asuinrakennukseen liittyvään talousrakennukseen.
5.3 Oikeudellinen arviointi
5.3.1 Määräävä markkina-asema
10. Kilpailulain 4 §:n (ennen 1.11.2011 kilpailunrajoituslain 3 §) toisen momentin mukaan määräävä markkina-asema katsotaan olevan yhdellä tai useammalla elinkeinonharjoittajalla taikka elinkeinonharjoittajien yhteenliittymällä, jolla koko maassa tai tietyllä alueella on yksinoikeus tai muu sellainen määräävä asema tietyillä hyödykemarkkinoilla, että se merkittävästi ohjaa hyödykkeen hintatasoa tai toimitusehtoja taikka vastaavalla muulla tavalla vaikuttaa kilpailuolosuhteisiin tietyllä tuotanto- tai jakeluportaalla.
11. Kaukolämmitys on sitä taloudellisempaa mitä tiheämmin rakennettu alue on ja mitä isompia rakennukset ovat. Suomessa lähes 95 % asuinkerrostaloista sekä valtaosa julkisista ja liikerakennuksista ovat kaukolämmitettyjä. Omakotitaloista kaukolämmitettyjä on runsas 7 % lämmitysenergiasta. Suurimmissa kaupungeissa kaukolämmön markkinaosuus on yli 90 %.[9] Oulun Energian kaukolämpötoiminnan markkinaosuudet[10] Oulun kaupungin lämmitysmarkkinoista eri vuosina olivat esimerkiksi vuonna 2005 90 % ja vuonna 2008 99 %.[11]
12. Erityisen vahva kaukolämpöyhtiöiden asema on kaukolämpöverkkoon liittyneiden asiakkaiden keskuudessa.[12] Kaukolämpöverkkoon liittyneet kiinteistöt eivät voi lämmön vastaanottamista ja käyttöä varten tekemiensä investointien vuoksi kohtuullisin kustannuksin muuttaa lämmitysratkaisuaan, eivätkä asiakkaat verkkoon liityttyään täten pysty enää valinnoillaan juurikaan vaikuttamaan kaukolämpöyrityksen hinnoitteluun.
13. Käsillä olevassa asiassa on kyse lämmitysmuodon valintavaiheesta. Jos lämmitysmuodon valintaa ei rajoiteta, on asiakkailla lämmitysmuotoa valitessaan mahdollista periaatteessa päätyä johonkin kaukolämmöstä poikkeavaan lämmitysmuotoon. Edellytyksenä sille, että myös verkkoon jo liittyneet asiakkaat pääsevät hyötymään mahdollisten vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen olemassaolon vaikutuksesta kaukolämmön hintaan, on se, ettei heiltä peritä korkeampaa hintaa kuin uusilta asiakkailta.
14. Kaukolämpöyhtiöt ovat verkkonsa kattavuusalueella yleensä vahvassa markkina-asemassa myös lämmitysmuodon valintavaiheen osalta. Lisäksi käsillä olevassa tapauksessa Oulun kaupunki oli jättänyt kaupungin kaavoittamien kiinteistöjen/tonttien kohdalla Oulun Energialle käytännössä mahdollisuuden ohjata asiakkaita kaukolämpöverkkoonsa, mikä vahvisti Oulun Energian markkina-asemaa valintavaiheen osalta entisestään. Kaupunki oli edellyttänyt tontinluovutusehdoissaan sopimista Oulun Energian kanssa kiinteistölle/tontille rakennettavan rakennuksen lämmitysmuodosta.
15. Edellä kuvatut näkökohdat huomioon ottaen Kilpailuvirasto on päätynyt arvioimaan Oulun Energian menettelyä käsillä olevassa tapauksessa mahdollisena määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä kilpailulain 7 §:n (ennen 1.11.2011 kilpailunrajoituslain 6 §:n) perusteella.
5.3.2 Epäilty kilpailun rajoittaminen
16. Kilpailulain 7 §:n (ennen 1.11.2011 kilpailunrajoituslain 6 §:n) mukaan määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kiellettyä. Väärinkäyttönä voidaan pitää ”yrityksen käyttäytymistä, joka on omiaan vaikuttamaan sellaisten markkinoiden rakenteeseen, joilla juuri kyseessä olevan yrityksen olemassaolon vuoksi kilpailuaste on jo heikentynyt, ja joka estää markkinoilla vielä olemassa olevan kilpailuasteen säilymisen ja tämän kilpailun kehittymisen sen vuoksi, että tämän yritys käyttää muita kuin niitä keinoja, joita taloudellisten toimijoiden liiketoimiin perustuvassa tuotteiden tai palvelujen tavallisessa kilpailussa käytetään”.[13]
17. Oulun kaupunki oli tontinluovutusehdoissaan edellyttänyt sopimista kiinteistölle/tontille rakennettavan rakennuksen lämmitysmuodosta Oulun Energian kanssa. Oulun Energia oli soveltanut ehtoa siten, että kiinteistön/tontin ostajan tai vuokraajan oli tullut osaltaan osallistua kunnallistekniikan yhteisrakentamisen/infrastruktuurin rakentamisen kustannuksiin. Toisin sanoen Oulun Energia oli perinyt liittymismaksua riippumatta siitä, olisiko asiakas ollut halukas liittymään kaukolämpöverkkoon.
18. Oulun Energia vaikutti edellä kuvatulla menettelyllään markkinoiden toimintaan samansuuntaisesti kuin liittymisvelvoitteen asettamisella olisi vaikutettu. Liittymisvelvoitteen asettamisella kaukolämpöverkkoon rajoitetaan suoraan uuden asiakkaan mahdollisuuksia valita kiinteistönsä lämmitysmuoto.
19. Vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen olemassaolo ja sen heijastusvaikutukset myös vanhoihin asiakkaisiin[14] vähentävät yrityksen mahdollisuuksia hinnoitella kaukolämpö kohtuuttoman korkealle. Liittymismaksuilla on käsillä olevassa tapauksessa siis heikennetty sekä lämmitysmuodon valintavaiheen kilpailutilannetta että myös yleisemmin asiakkaisiin vaikuttavaa hinnoittelupainetta.
20. Oulun Energian menettely on ollut laajaa[15], ja menettely on vahvistanut yhtiön jo valmiiksi vahvaa markkina-asemaa sekä hinnoitteluvoimaa edelleen. Yhtiö on heikentänyt menettelyllään vaihtoehtoisten lämmitysmuotojen kilpailumahdollisuuksia oleellisesti niiden kaupungin kaavoittamien tonttien osalta, jotka ovat olleet yhtiön kaukolämpöverkon kattavuusalueella. Oulun energian markkina-asema on vahvistunut oleellisesti myös pientaloalueilla, eli sellaisilla markkinoiden osalla, jossa kaukolämmöllä ei tyypillisesti ole kovin vahva asema.
21. Oulun Energian menettelyä ei voida pitää tavallisessa kilpailussa käytettävänä keinona (vrt. kappale 16 edellä) ja se on laajalti estänyt asiakkaiden mahdollisuuksia tehdä valintoja kiinteistöjensä lämmitysmuotojen välillä. Oulun Energia on kyennyt menettelyllään 1) alentamaan riskiään, joka on liittynyt sen uusille alueille tekemiin verkkoinvestointeihin ja 2) saavuttamaan käytännössä 100 % osuuden lämmitysmarkkinoista sellaisilla alueilla, joilla on ollut tarjolla pelkästään Oulun kaupungin myymiä tai vuokraamia tontteja.
22. Lämmitysmuotojen valintavaiheen kilpailu käytännössä estyi Oulun Energian menettelyn johdosta niillä alueilla, joilla oli tarjolla pelkästään Oulun kaupungin myymiä tai vuokraamia tontteja. Oulun Energian erittäin vahva markkina-asema oli näin laajentunut myös sellaisille alueille, joilla vaihtoehtoiset lämmitysmuodot olisivat saattaneet ilman Oulun Energian menettelyä saavuttaa merkittäviä markkinaosuuksia. Samalla uusien asiakkaiden lämmitysmuodon valinnan mahdollisuudesta aiheutuva, koko Oulun Energian kaukolämpöliiketoimintaan kohdistuva hinnoittelupaine heikkeni.
23. Kilpailuviraston selvitysten aikaväli 1.1.2004—6.3.2012 voidaan jakaa neljään erilliseen jaksoon, joista ensimmäisen (1.1.2004—31.12.2008) aikana kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuudesta ei ollut säädetty erityislain tasolla. Tällöin ei siis olisi ollut mahdollista erityslain perusteella asettaa minkäänlaisia rajoitteita tai ehtoja kaukolämpöverkkoon liittymisestä. Kolmen seuraavan erillisenä tarkasteltavan jakson aikana — eli ajankohdasta 1.1.2009 lähtien — kaukolämpöverkkoon liittymisvelvollisuudesta on säädetty erityislaissa, maankäyttö- ja rakennuslaissa. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että Oulun kaupungilla olisi tästä ajankohdasta lähtien ollut erityislakiin perustuva oikeus määrätä liittymisvelvoitteesta asemakaavassa. Erityislain perusteella annetun määräyksen ulkopuolelle olisivat jääneet kiinteistöt, jotka täyttivät tietyt kriteerit (kts. kappale 9 ).
24. Toisen aikajakson (1.1.2009—22.5.2011) osalta Oulun Energia sovelsi liittymismaksukäytäntöään laajasti. Oulun Energia ei tällöin ottanut liittymämaksua määrätessään huomioon niitä kriteereitä, joiden perusteella kiinteistö olisi jäänyt erityislain perusteella määrätyn liittymisvelvoitteen ulkopuolelle. Aikavälin 23.5.2011—5.3.2012 osalta Oulun Energia rajoitti liittymämaksukäytäntönsä soveltamista vastaamaan erityislain kattavuutta, eli kiinteistöt voitiin vapauttaa liittymismaksusta edellä viitattujen — erityislaissa mainittujen — kriteereiden perusteella.
25. Tämän jälkeen, eli 6.3.2012 alkaen uusilla asiakkailla on ollut mahdollisuus valita lämmitysmuotonsa vapaasti. Koska Oulun Energian kohdalla uusien ja vanhojen asiakkaiden hintojen eriyttämisestä ei ole havaittu merkkejä, lisäävät Oulun Energian ja varsinkin Oulun kaupungin muuttuneet käytännöt muiden lämmitysmuotojen aiheuttamaa painetta kaukolämmön hinnoittelulle.
5.3.3 Johtopäätökset ja perustelut
26. Kilpailulain 31 §:n mukaan Kilpailuvirasto selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuksia. Kilpailuvirasto ryhtyy toimenpiteisiin kilpailunrajoituksen tai sen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi, jos se katsoo elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän rajoittavan kilpailua 5 tai 7 §:ssä taikka Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja toimenpiteisiin ryhtyminen on tarpeen terveen ja toimivan kilpailun turvaamiseksi markkinoilla.
27. Oulun kaupunki on 6.3.2012 alkaen poistanut lämmitysmuotoa koskevan sopimisvelvoitteen uusien myymiensä ja vuokraamiensa tonttien luovutusehdoista. Oulun kaupunki on täten lopettanut käytännön, jonka perusteella Oulun Energia peri edellä kuvatuissa tapauksissa liittymämaksun perusosan riippumatta siitä, oliko asiakas halukas liittymään kaukolämpöverkkoon. Näin ollen tällä hetkellä edellytykset kaukolämmön kohtaaman hinnoittelupaineen palautumiselle ovat olemassa. Lisäksi Oulun kaupungilla olisi ollut erityislakiin perustuva oikeus 1.1.2009 lähtien määrätä liittymisvelvoitteesta asemakaavassa. Näillä perusteilla jatkoselvitysten tekeminen asiassa ei ole tässä tapauksessa kilpailulain 31 §:n näkökulmasta, eli kilpailun turvaamisen kannalta tarpeen.
28. Lisäksi Kilpailuvirasto on ratkaisussaan ottanut vastaavalla tavalla kuin aiemmissa Kuopion ja Lahden kaupunkeja koskeneissa ratkaisuissa[16] huomioon epävarmuuden siitä, onko Oulun kaupunki tässä tapauksessa kilpailulain 4 §:n (ennen 1.11.2011 kilpailunrajoituslain 3 §:n) tarkoittama elinkeinonharjoittaja.
29. Asian lopputulos huomioon ottaen Kilpailuvirasto ei pidä välttämättömänä ottaa täsmällisesti kantaa tapauksen relevantteihin markkinoihin tai Oulun Energian markkina-asemaan.
30. Asia poistetaan enemmästä käsittelystä.
6 sovelletut säännökset
31. Kilpailulain (948/2011) 31 §.
7 Muutoksenhaku
32. Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailulain 44 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
8 Lisätiedot
33. Lisätietoja antaa apulaisjohtaja Valtteri Virtanen, puhelin 029 505 3621 ja sähköposti etunimi.sukunimi@kkv.fi.
[1] Oulun kaupunki omistaa Oulun Energia konsernin. Oulun Energia liikelaitos vastaa konsernin kaukolämpötoiminnasta sekä sähkön ja lämmön tuotannosta. (Oulun Energian Internet-sivut)
[2] Oulun Energian vastineet 19.1.2012 ja 6.3.2012 sekä Oulun Energian vastineet kaukolämpöselvitykseen 3.3.2010 ja 14.10.2010.
[3] Oulun Energian vastineet 19.1.2012 ja 6.3.2012 sekä yhtiön vastine kaukolämpöselvitykseen 3.3.2010.
[4] Esimerkiksi 1.1.2009 alkaen kiinteistölle/tontille kohdistettavan liittymismaksun määrä on ollut: pientalojen osalta 2640 euroa, rivitalojen osalta 1280 euroa, kerrostalojen osalta 5600 euroa ja isojen teollisuusrakennusten osalta 19900 euroa.
[5] Oulun Energian vastineet kaukolämpöselvitykseen 3.3.2010 ja 14.10.2010.
[6] Oulun Energian vastine 20.12.2011.
[7] Oulun Energian vastineet 20.12.2011 ja 17.1.2012..
[8] Oulun Energian vastine 6.3.2012.
[9] http://www.energia.fi/koti-ja-lammitys/kaukolammitys.
[10] Kaukolämmitettyjen talojen asukkaiden osuus kaupungin väestöstä.
[11] Energiateollisuus ry: Kaukolämpötilastot 2005 ja 2008.
[12] Kilpailuneuvosto on 18.6.2001 tekemissään Helsingin Energiaa (dnro 151/690/1999) ja Kuopion Energiaa (dnro 173/690/2000) koskevissa päätöksissään todennut, että kaupungit ovat määräävässä markkina-asemassa kaukolämpömarkkinoilla.
[13] Kts. Unionin tuomioistuimen ratkaisu 322/81 Michelin v komissio. Aikaisemman Kilpailunrajoituslain muutossäädöksen 318/2004 perusteluiden (HE 11/2004 vp) mukaan lain 6 § perustuu EY:n perustamissopimuksen 82 artiklaan (nyk. SEUT 102 artikla) ja sitä on tulkittava 82 artiklan soveltamiskäytännön mukaisesti. Nykyisen kilpailulain 7 § on sama kuin entinen 6 § (HE 88/2010).
[14] Vaikutus voi syntyä, kun verkkoon liittyneiltä asiakkailta ei peritä korkeampaa hintaa kuin uusilta asiakkailta.
[15] Oulun Energian vastine 19.1.2012 sekä yhtiön vastine kaukolämpöselvitykseen 14.10.2010.
[16] Kilpailuviraston päätökset 937/61/2004 ja 1032/61/2004.