Asianosaiset
Turun Puhelin Oy
Toimenpidepyynnön tekijä
Easytel Oy
Asian vireilletulo
Easytel Oy (jäljempänä myös Easytel) toimitti Kilpailuvirastoon 19.10.1998 päivätyn toimenpidepyynnön, jonka mukaan Helsingin Puhelin Oyj, Tampereen Puhelin Oyj ja Turun Puhelin Oy (jäljempänä myös TP) olivat kieltäytyneet toimittamasta ISDN-liittymää ilman ISDN-verkkopäätettä. Easytel tuo maahan ISDN-verkkopäätteitä ja myy sekä markkinoi niitä Suomeen oman jälleenmyyntiverkostonsa välityksellä. Easytelin verkkopäätteet ovat saaneet Telehallintokeskukselta kansallisen tyyppihyväksynnän ja niitä on Easytelin mukaan käytössä muun muassa Salon Seudun Puhelin Oy:n ja Kuopion Puhelin Oyj:n toimialueilla.
Asian selvittäminen
ISDN-siirtojärjestelmä
ISDN tarkoittaa järjestelmää, joka pystyy siirtämään samanaikaisesti kahta informaatiovirtaa yhdellä puhelinlinjalla. ISDN-liittymällä voidaan siten käyttää samanaikaisesti esimerkiksi internet-verkkoa ja tavallista puhelinta. Lisäksi molempia siirtokanavia voidaan käyttää samanaikaisesti datasiirtoon, jolloin datasiirtokapasiteetti nousee korkeammaksi kuin käytettäessä modeemia. ISDN-liittymän kautta yhteys myös syntyy selvästi nopeammin kuin modeemilla. Näiden ominaisuuksien vuoksi ISDN-liittymästä on tullut suosittu erityisesti sellaisissa kotitalouksissa, joissa nopea tietoliikenneyhteys on tarpeen internet-yhteyden aktiivisen käytön vuoksi. ISDN-liittymän käyttäminen edellyttää verkkopäätettä, johon yleensä liitetään ISDN-kortti tai vastaava ja mahdollisesti puhelin, faksi sekä muita laitteita.
Telehallintokeskuksen lausunto
Kilpailuvirasto pyysi Easytelin toimenpidepyynnön johdosta Telehallintokeskukselta (THK) selvitystä sääntelystä, joka koskee ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen tarjoamista.
Telehallintokeskus on todennut 18.11.1998 antamassaan lausunnossa, että Euroopan Unionissa ja Euroopan Telestandardointi-instituutissa (ETSI) on määritelty ISDN-verkon tilaajan liityntäpisteeksi S/T-rajapinta. Euroopan komissio on vahvistanut yhteiseurooppalaiset tekniset vaatimukset tähän rajapintaan liitettäville päätelaitteille. Verkkopääte katsotaan kyseisissä standardeissa ISDN-verkon siirtojärjestelmän laitteeksi eli ISDN-liittymä tarjotaan yhdessä verkkopäätteen kanssa.
THK kuitenkin asetti syksyllä 1996 työryhmän selvittämään ns. U-rajapinnan käyttömahdollisuuksia tilaajan liityntäpisteenä. U-rajapinnan toimittamista koskeva THK:n määräys (THK 45/1998) on annettu työryhmän raportin suosituksia noudattaen. Määräys antaa teleyrityksille lisävaihtoehdon toimittaa ISDN-liittymä U-rajapinnan kautta eli ilman verkkopäätettä. Määräys tuli voimaan syyskuussa 1998. U-rajapintaa ei käytetä THK:n mukaan muissa EU-maissa, mutta se on käytössä ainakin Yhdysvalloissa. THK:n määräyksessä teleyrityksille annetaan lisävaihtoehto toimittaa ISDN-liittymä U-rajapinnan kautta eli ilman verkkopäätettä. Määräys jättää teleyritykselle oikeuden itse päättää, ryhtyykö se tarjoamaan liittymää U-rajapinnan kautta. Teleyrityksellä säilyy edelleen velvollisuus tarjota liittymää S/T-rajapinnan kautta.
Turun Puhelimen selvitykset
Kilpailuvirasto pyysi 22.10.1998 Easytelin mainitsemilta yhtiöiltä selvitystä ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen tarjoamisen sitomisesta toisiinsa. TP totesi 13.11.1998 päivätyssä selvityksessään muun ohella, että se ei tällä hetkellä toimita ISDN-liittymää ilman verkkopäätettä. Yhtiö viittasi mm. siihen, että ISDN-verkkopäätteen täytyy olla ”yhteensopiva” asiakkaan sisäjohtoverkon kanssa. Lisäksi asiakkaan oman verkkopäätteen liittäminen U-rajapintaan vaatii ohjeistusta verkkopäätteen asennuksesta ja käytöstä.
Easytel antoi asiasta suullisia lisäselvityksiä 3.11.1998 sekä kirjallisen vastineensa Helsingin Puhelin Oyj:n, Tampereen Puhelin Oyj:n ja Turun Puhelin Oy:n selvityksiin 18.12.1998. Easytel katsoo vastineessaan muun ohella, että puhelinyhtiöt pyrkivät pitkittämään verkkopäätekilpailun vapautumista.
Kilpailuvirasto lähetti 11.1.1999 edellä mainituille kolmelle yritykselle lisäselvityspyynnöt. Virasto pyysi TP:lle lähettämässään kirjeessä tietoja aikataulusta, jonka kuluessa TP aikoo eriyttää ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen toimittamisen sekä siitä, onko TP käytännössä kieltäytynyt toimittamasta asiakkaalle ISDN-liittymää, mikäli tämä on ilmoittanut hankkivansa verkkopäätteen itse muulta laitetoimittajalta.
TP toteaa 29.1.1999 päivätyssä lisäselvityksessään, että toimintakuntoinen ja hyväksytty ISDN-verkkopääte ei vielä takaa sitä, että se olisi yhteensopiva puhelinyhtiön verkon kanssa. Telehallintokeskuksen verkkopäätteelle antaman hyväksynnän todetaan tarkoittavan ainoastaan sitä, että se täyttää vähimmäisvaatimukset. Yhtiön mukaan epäselvää on myös se, kuka vastaa siitä, että ISDN-verkkopääte on yhteensopiva muun televerkon kanssa. Yhtiön mukaan on mahdollista, että yhteys tai palvelut eivät lainkaan toimi tai asiakkaan katkaistua yhteyden yhteys jää kuitenkin auki aiheuttaen liittymään huomattavia puhelumaksuja. Tämän vuoksi TP ilmoittaa toistaiseksi tarjoavansa asiakkaille ISDN-liityntää vain S/T -rajapintaan, mikä tarkoittaa sitä, että ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen toimittamista ei toistaiseksi eriytetä.
Kilpailuvirasto lähetti TP:lle 4.2.1999 kannanoton, jossa katsottiin, että ISDN-liittymän ja verkkopäätteen sitominen on kilpailunrajoituslain vastaista määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä. TP kiistää 25.2.1999 antamassaan selvityksessä sen, että ISDN-liittymän ja ISDN-verkkopäätteen sitominen olisi kiellettyä. TP painottaa sitä, että U-rajapinnan tarjoamisen tekniset ongelmat ovat suuria, minkä vuoksi THK:n työryhmän lähtökohtana oli U-rajapinnan tarjoamisen vapaaehtoisuus. TP korostaa uusien palveluiden käyttöönoton vaativan myös mittavaa valmistelutyötä. TP:n mukaan Kilpailuviraston kanta U-rajapinnan tarjoamisen pakollisuudesta tuli yhtiön tietoon vasta loppuvuodesta 1998. Tämän vuoksi U-rajapinnan tarjoamisen lainsäädännöllinen mahdollistaminen ei ole voinut TP:n mielestä tehdä U-rajapinnan tarjoamisesta kieltäytymistä välittömästi määräävän markkina-aseman väärinkäytöksi.
TP toteaa kuitenkin, että se on tehnyt laajaa selvitystyötä U-rajapinnan tarjoamisen mahdollistamiseksi. TP ilmoittaa, että se tulee tarjoamaan U-rajapintaa asiakkailleen kevään 1999 aikana, viimeistään kuitenkin 1.5.1999 alkaen.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Alan sääntely
Telehallintokeskuksen U-rajapinnan käytön mahdollistava määräys tuli voimaan 1.9.1998. U-rajapinnalla tarkoitetaan määräyksen mukaan verkkopäätteen verkonpuoleista rajapintaa. Verkkopäätteellä puolestaan tarkoitetaan ISDN-verkon perusliittymän verkkopäätettä tai laitetta, joka muiden ominaisuuksien lisäksi sisältää verkkopäätteen ominaisuudet. Määräyksen tultua voimaan teleyritykset ovat voineet tarjota standardin mukaisten S- ja T-rajapintojen ohella U-rajapintaa, mikä tarkoittaa käytännössä sitä, että ISDN-liittymä on voitu toimittaa asiakkaalle ilman verkkopäätettä.
THK:n määräyksen mukaan U-rajapintaan liitettäväksi tarkoitetulla verkkopäätteellä on oltava THK:n antama tyyppihyväksyntä ennen sen markkinoille saattamista Suomessa. Lisäksi teleyrityksillä tulee määräyksen mukaan olla käyttäjille tarkoitetut yleiset ohjeet liittymään liitettävän verkkopäätteen asennuksesta ja käytöstä silloin, kun teleyritys tarjoaa U-rajapintaa liityntäpisteenä. Ohjeissa tulee ottaa huomioon myös puhelinsisäjohtoverkossa mahdollisesti tarvittavat muutokset.
Turun Puhelimen määräävä markkina-asema
Liikenneministeriö toteaa 24.6.1998 antamassaan päätöksessä (DN:o 4366/32/98), että Turun Puhelin Oy:llä on telemarkkinalain mukainen huomattava markkinavoima paikallisessa teletoiminnassa kiinteissä televerkoissa niillä toimialueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Ministeriö muun muassa toteaa, että TP:n markkinaosuus kyseisessä toiminnassa on yli 90 prosenttia ja että TP voi em. toimialueella vaikuttaa huomattavasti telemarkkinoiden toimintaehtoihin.
TP:n markkinaosuus kiinteässä verkossa harjoitettavassa paikallisessa teletoiminnassa on niin korkea, että TP:llä voidaan Kilpailuviraston käsityksen mukaan todeta olevan kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa jo pelkästään markkinaosuuden perusteella. Lisäksi TP hallitsee perinteisen toimialueensa kiinteää verkkoa, mikä antaa sille merkittävän kilpailuedun muihin teleoperaattoreihin verrattuna. TP:n alueelle toimintansa laajentamista suunnittelevat teleyritykset ovat siten riippuvaisia TP:n paikallisverkosta. Myöskään esimerkiksi ISDN-verkkopäätteitä myyvät yritykset eivät voi toimittaa asiakkaille ISDN-liittymiä, minkä vuoksi verkkopäätteiden myyntimahdollisuuksiin vaikuttaa olennaisesti se, millaisilla ehdoilla TP tarjoaa ISDN-liittymiä. Samoin TP:n perinteisellä toimialueella olevat kotitaloudet ja pienyritykset eivät voi hankkia ISDN-liittymää muilta yrityksiltä kuin TP:ltä.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
Määräävässä markkina-asemassa olevan yrityksen toimintaan sovelletaan kilpailunrajoituslain 7 §:ää, joka kieltää määräävän aseman väärinkäytön. Kyseisessä säännöksessä on lueteltu esimerkkejä menettelytavoista, joita voidaan pitää määräävän aseman väärinkäyttönä. Yleisesti ottaen määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää kaikkia sellaisia menettelytapoja, joilla markkinoilta pyritään sulkemaan pois vähintään yhtä tehokas kilpailija tai joiden seurauksena on asiakkaiden tai kilpailijoiden mielivaltainen kohtelu tai kohtuuton hyväksikäyttö.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttönä voidaan pitää muun muassa sitomista. Sidonta on kilpailunrajoitus, jossa hyödyke myydään tai ostetaan vain sillä ehdolla, että asiakas hankkii toisenkin hyödykkeen samalta elinkeinonharjoittajalta. Sidontaa edellyttävällä elinkeinonharjoittajalla on oltava riittävästi markkinavoimaa sidontatuotteen markkinoilla voidakseen pakottaa ostajan hankkimaan sidotun tuotteen. Lisäksi sitomista vaativan elinkeinonharjoittajan on kyettävä menettelyn avulla hankkimaan markkinavoimaa sidotun tuotteen markkinoilla, jotka ovat erotettavissa sidontatuotteen markkinoista. Sidonnan vahingollisuus liittyy useimmiten tilanteisiin, joissa sidontatuotteen markkinoilla määräävässä markkina-asemassa oleva yritys siirtää sidonnan kautta markkinavoimaansa sidotun tuotteen markkinoille. Markkinoiden avautuessa kilpailulle sidontaa saatetaan käyttää määräävän aseman puolustamiseen. Sitomisen avulla voidaan siten yhtäältä säilyttää kilpailuetu eli määräävä asema ja toisaalta sen avulla voidaan sulkea kilpailijoita pois liiketoimista sidottujen asiakkaiden kanssa. Sitomisena ei kuitenkaan voida pitää tilannetta, jossa asiakas oma-aloitteisesti ostaa erilaisia hyödykkeitä samalta yritykseltä.
THK:n U-rajapinnan tarjoamista koskevan määräyksen voimaantulo mahdollisti sen, että teleyritys toimittaa ISDN-liittymän asiakkaalle ilman ISDN-verkkopäätettä. Aiemmin verkkopäätettä on pidetty olennaisena osana ISDN-liittymää eikä liittymän hankkivalla asiakkaalla ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa siihen, millainen verkkopääte ISDN-liittymän yhteydessä toimitetaan. THK:n määräys antaa asiakkaille mahdollisuuden hankkia verkkopääte muulta yritykseltä kuin ISDN-liittymän toimittavalta puhelinyhtiöltä. ISDN-liittymää ja ISDN-verkkopäätettä voidaan siten pitää erillisinä markkinoina, vaikka ISDN-liittymän käyttäminen edellyttää verkkopäätettä.
THK:n määräys ei sinänsä velvoita teleyrityksiä tarjoamaan U-rajapintaista ISDN-liittymää. Koska THK:n määräys ei kuitenkaan enää lainsäädännöllisesti sido ISDN-liittymää ja -verkkopäätettä toisiinsa, asiakkaalla tulee Kilpailuviraston mielestä olla mahdollisuus halutessaan kilpailuttaa verkkopäätteen toimittajia ja hankkia verkkopääte parhaimpana pitämältään yritykseltä. Tämä on omiaan lisäämään kilpailua verkkopäätteiden markkinoilla. Samalla asiakkailla on mahdollisuus valita omaan käyttöönsä parhaiten soveltuva laite, mikä taas edistää verkkopäätteiden teknistä kehitystä. Kilpailuvirasto on ottanut asiaa arvioidessaan huomioon myös sen, että TP:n toimialueella olevien kotitalouksien ja pienyritysten on tällä hetkellä hankittava ISDN-liittymä TP:ltä. Tällaisessa tilanteessa kaikkia menettelyjä, joilla kyseiseen liittymään sidotaan muita tuotteita, voidaan pitää erityisen vahingollisina, kun vielä otetaan huomioon ISDN-liittymien kysynnän jatkuva kasvu.
TP on perustellut kieltäytymistään ISDN-liittymän toimittamisesta ilman verkkopäätettä teknisillä ongelmilla ja vastuukysymyksillä. Kilpailuvirasto ei ole kuitenkaan saanut osoituksia siitä, että asiakkaiden itsensä hankkimat verkkopäätteet aiheuttaisivat sellaisia teknisiä ongelmia, joiden vuoksi ISDN-liittymän ja verkkopäätteen sitominen olisi perusteltua. Tästä voidaan pitää osoituksena muun muassa sitä, että lukuisat asiakkaat eri puolilla Suomea ovat jo ryhtyneet käyttämään itse hankkimiaan verkkopäätteitä. Kilpailuviraston käsityksen mukaan TP:n toimialueen televerkko ei voi poiketa siinä määrin muualla Suomessa käytettävistä televerkoista, että ISDN-liittymän toimittamiseen ilman verkkopäätettä liittyisi TP:n alueella erityisiä ongelmia. Lisäksi THK:n U-rajapinnan käyttömahdollisuuksia selvittänyt työryhmä perustettiin jo syksyllä 1996 ja siihen kuului myös teleyritysten edustajia. THK:n U-rajapinnan tarjoamista koskeva määräys puolestaan annettiin työryhmän raportin suosituksia noudattaen. TP:lla on siten ollut useita vuosia aikaa valmistautua verkkopäätekilpailun avautumiseen ja siihen mahdollisesti liittyvien teknisten ongelmien ja vastuukysymysten ratkaisemiseen. Kilpailuvirasto ei tämänkään vuoksi voi pitää TP:n esittämiä näkemyksiä riittävinä perusteluina ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen sitomiselle toisiinsa.
Verkkopäätteen myyvä yritys vastaa laitteensa toimivuudesta ja on myös velvollinen opastamaan asiakasta sen asennuksessa ja käytössä sekä laatimaan tarpeellisen ohjeistuksen. ISDN-liittymän toimittava teleyritys luonnollisesti vastaa edelleen ISDN-liittymänsä toimivuudesta. Kilpailuviraston käsityksen mukaan THK:n määräyksessä mainitut teleyrityksen yleiset ohjeet liittymään liitettävän verkkopäätteen asennuksesta ja käytöstä silloin, kun teleyritys tarjoaa U-rajapintaa liityntäpisteenä, eivät voi olla niin monimutkaisia, että niiden laatiminen veisi useita kuukausia. Kilpailuvirasto ei siten voi hyväksyä TP näkemyksiä U-rajapinnan tarjoamiseen liittyvien vastuukysymysten ratkaisemien poikkeuksellisesta ongelmallisuudesta eikä U-rajapinnan tarjoamisen edellyttämän ohjeistuksen laadinnan erityisestä monimutkaisuudesta. Mikäli jonkin yrityksen myymät verkkopäätteet aiheuttaisivat asiakkaille tai puhelinyhtiöille jatkuvia ongelmia, tällainen yritys ei voisi toimia markkinoilla kovinkaan pitkään. Näin ollen on myös verkkopäätteitä loppukäyttäjille myyvien yritysten oman edun mukaista, että asiakkaille ei aiheudu verkkopäätteistä teknisiä tai muitakaan ongelmia. Verkkopäätteitä suoraan loppukäyttäjille myyvien yritysten voidaan siten olettaa huolehtivan omalta osaltaan asiakkaiden tarvitsemasta ohjeistuksesta.
Kilpailuvirasto on kiinnittänyt asiaa arvioidessaan huomiota myös siihen, että ISDN-liittymiä ja -verkkopäätteitä hankkivat tällä hetkellä lähinnä sellaiset kuluttajat, joiden tekninen tietämys on keskimääräistä korkeampi. Tämän vuoksi on oletettavaa, että ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen erikseen hankkiva asiakas osaa ottaa selvää muun muassa siitä, vaatiiko tällainen menettely joitakin muutoksia ns. sisäverkossa, joka on muutoinkin asiakkaan eikä puhelinyhtiön vastuulla. ISDN-liittymän hankkimisesta kiinnostuneet asiakkaat sen sijaan pitävät kohtuuttomana sitä, että ISDN-liittymän mukana toimitetaan edelleenkin verkkopääte, halusi asiakas sitä tai ei. ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen tarjoaminen erikseen saattaa siten osaltaan lisätä ISDN-liittymien kysyntää.
Kilpailuvirasto katsoo edellä esitettyyn viitaten, että TP:n kieltäytyminen toimittamasta ISDN-liittymää ilman verkkopäätettä on kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa kielletty kilpailunrajoitus, joka rajoittaa kilpailua ISDN-verkkopäätteiden markkinoilla ja estää loppukäyttäjiä hankkimasta verkkopäätteitä ISDN-liittymistä erillisinä tuotteina.
Ratkaisu
Kilpailuvirasto on selvittänyt Easytel Oy:n toimenpidepyynnön perusteella sitä, onko Turun Puhelin Oy syyllistynyt määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön kieltäytyessään toimittamasta ISDN-liittymää ilman ISDN-verkkopäätettä.
Kilpailuvirasto katsoo, että Turun Puhelimella on kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 kohdassa tarkoitettu määräävä markkina-asema paikallisessa teletoiminnassa niillä toimialueilla, joilla sillä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 saakka. Virasto on siten tarkastellut kieltäytymistä toimittaa ISDN-liittymä ilman verkkopäätettä kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.
Kilpailuvirasto on todennut saamiensa selvitysten perusteella, että Turun Puhelimen kieltäytyminen toimittamasta ISDN-liittymää ilman verkkopäätettä on kilpailunrajoituslain 7 §:n 2 kohdassa kielletty kilpailunrajoitus. Turun Puhelin on kuitenkin ilmoittanut ryhtyvänsä tarjoamaan U-rajapintaista ISDN-liittymää viimeistään 1.5.1999 lähtien. Tämän vuoksi ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen sitomiseen liittyvän määräävän markkina-aseman väärinkäytön voidaan katsoa loppuvan viimeistään toukokuun 1999 alussa. Turun Puhelin aikoo näin ollen oma-aloitteisesti luopua aikaansaamastaan kilpailunrajoituksesta, vaikka se on muutoin kiistänyt Kilpailuviraston kilpailuoikeudellisen arvion.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on alkanut tässä tapauksessa aikaisintaan 1.9.1998, jolloin Telehallintokeskuksen määräys mahdollisti ISDN-liittymän tarjoamisen U-rajapinnan kautta eli ilman verkkopäätettä. Määräävän aseman väärinkäyttö on Kilpailuviraston käsityksen mukaan siten ollut suhteellisen lyhytaikaista. Lisäksi telealan yrityksillä on voinut olla puutteellinen tietämys siitä, miten Telehallintokeskuksen määräystä käytännössä sovelletaan. Kilpailuvirasto katsoo siten, että kilpailunrikkomismaksun määrääminen ei ole kilpailun turvaamisen kannalta perusteltua eikä tee kilpailunrajoituslain 8 §:n tarkoittamaa esitystä kilpailuneuvostolle. Tämä ei kuitenkaan estä Easytel Oy:tä hakemasta kilpailunrajoituslain 18a §:ssä tarkoitettua vahingonkorvausta, mikäli se katsoo kärsineensä Turun Puhelimen sitovasta menettelystä.
Kilpailuvirasto pitää tärkeänä myös sitä, että Turun Puhelin hinnoittelee tarjoamansa U-rajapintaisen ISDN-liittymän siten, että hinnoittelu ei syrji tällaisen liittymän hankkivia asiakkaita verrattuna asiakkaisiin, jotka hankkivat ISDN-verkkopäätteen jatkossakin Turun Puhelimelta. ISDN-liittymän ja -verkkopäätteen hinnoittelu on siten erotettava toisistaan hinnoittelun läpinäkyvyyden varmistamiseksi.
Kilpailuvirasto poistaa asian käsittelystä.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 3 § 2 momentti ja 7 § 2 kohta
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.