Hakija
FICIX ry.
Asian vireilletulo
FICIX ry. on 24.10.2001 Kilpailuvirastoon saapuneella hakemuksella hakenut kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaista puuttumattomuustodistusta harjoittamalleen Internetin IP-yhdysliikennejärjestelylle. Järjestelyssä yhdistyksen jäsenet toimivat yhteistyössä Internetin IP-yhdysliikenteessä ylläpitämällä IP-yhdysliikennepistettä.
Yritykset
FICIX ry. on 24.9.2001 perustettu yhdistys, jonka perustajajäseniä ovat Jippii Group Oyj, Utfors Oy, CSC-Tieteellinen laskenta Oy, Oy Datatie Ab, Sonera Carrier Networks Oy, Global One Communications Oy, Finnet-Liitto ry, KPN Qwest Finland Oy, ICL Invia Oyj, AT&T Global Network Services Finland Oy sekä Song Networks Oy.
FICIXin perustajajäsenet ovat kaikki suomalaisia Internet-teknologiaan pohjautuvien palvelujen tarjoajia. Yhdistyksen jäsenyys on yhdistyksen sääntöjen mukaan lisäksi avoin kaikille sellaisille oikeuskelpoisille yhteisöille tai säätiöille, jotka hyväksyvät yhdistyksen tarkoituksen, täyttävät säännöissä mainitut jäsenyyden ehdot sekä noudattavat yhdistyksen sääntöjä.
Ficixin historia
FICIX -yhteistyö on alkanut eräiden hakijayritysten välillä vuonna 1993. Ennen yhteistyön aloittamista yhdysliikenne ei liikkunut suoraan suomalaisten Internet-operaattorien välillä, vaan se kulki pääosin ruotsalaisen yhdysliikennepisteen kautta. Käytäntö oli huono sen kalleuden ja hitauden vuoksi, joten operaattorit solmivat keskenään sopimuksen julkisen IP-liikenteen vaihtamisesta. Sopimuksen allekirjoittivat Telecom Finland Oy (Sonera), Helsingin Puhelinyhdistys (Elisa) ja Eunet Oy (KPNQwest). Myöhemmin sopimukseen liittyi CSC-Tieteellinen Laskenta Oy. Enimmillään FICIXin toiminnassa on ollut mukana 12 operaattoria. Tällä hetkellä toiminnassa on mukana kaikki hakijoina toimivat yritykset.
Alkuvuodesta 2001 FICIXin kokous katsoi toiminnan yhdysliikennepisteen ympärillä kasvaneen niin merkittäväksi, että toiminta haluttiin virallistaa. FICIX päätti rekisteröidä toimintansa yhdistykseksi. Yhdistyksen perustamiskirjan allekirjoitti 11 operaattoria tai yhteisöä.
Käsitteiden määrittely
Kilpailuvirasto on aiemmin määritellyt Internetin yhteenliitetyistä lähiverkoista ja palvelimista koostuvaksi maailmanlaajuiseksi tietoverkoksi. Internetin lähiverkot voivat liittyä yhteen horisontaalisesti ns. peering- eli liikenteen vaihtojärjestelyillä tai vertikaalisesti niin, että yksi verkko ostaa toiselta yhteyksiä muualle. Suurimmat Internet-verkot voivat olla kattavuudeltaan maailmanlaajuisia, kun taas pienempien verkkojen peittoalue voi olla paikallinen, alueellinen tai valtakunnallinen. Kaikki Internet-verkot ovat Internet-palveluntarjoajia sekä toisilleen että loppuasiakkaille.
IP-yhdysliikenteellä tarkoitetaan Internet-operaattorien välistä tiedonsiirtoa yhden operaattorin verkosta toisen verkkoon.
IP-yhdysliikennepisteellä tarkoitetaan yhteistyöhön liittyneiden operaattorien Internet-verkkojen solmukohtaa, jonka kautta kulkee kyseisten verkko-operaattorien välinen julkinen kotimainen IP-liikenne. Suomalaisista verkoista ulkomaisiin verkkoihin liikennettä ei välitetä yhteisillä järjestelyillä, vaan operaattorit välittävät liikenteen itsenäisesti omien sopimusten ja järjestelyjen pohjalta.
FICIXin toiminta
FICIXin tarkoituksena on Internetissä tapahtuvan viestinnän yleisten edellytysten edistäminen ja kehittäminen Suomessa. Yhdistys on perustettu selkeyttämään yhteistoiminnan juridisia vastuita, päätöksentekoprosessia ja jäsenyyden ehtoja.
Yhteistoiminnassa on kyse Internet-palveluntarjoajien keskinäisessä IP-yhdysliikenteessä harjoittamasta yhteistyöstä. Hakija ylläpitää Internetin yhdysliikennepisteitä, joissa eri operaattorit voivat vaihtaa IP-liikennettä keskenään. Hakijan mukaan järjestely ei rajoita operaattorien välisiä muita yhdysliikennejärjestelyjä, vaan tarjoaa puolueettoman, neutraalin ja kustannustehokkaan tavan IP-yhdysliikennejärjestelyihin.
Yhteistoiminta ei ole Suomessa luvanvaraista, eikä toimintaa varten tarvitsisi järjestäytyä juridisesti. FICIX on perustettu varmistamaan julkisen IP-liikenteen välittäminen verkko-operaattorien välillä. Yhteen liittämisen tavoitteena on toteuttaa IP-viestintäverkkojen ja viestintäpalveluiden aineellista ja toiminnallista yhdistämistä sen varmistamiseksi, että käyttäjät pääsevät eri Internet-palveluntarjoajien viestintäverkkoihin ja viestintäpalveluihin. Liikenteen välittäminen FICIX-tasolla ei aiheuta operaattoreille tai muille palveluntarjoajille erityisiä yhteenliittämiskustannuksia. Lisäksi Internet-palveluntarjoajat voivat kaupallisin sopimuksin varmistaa kahdenvälisen liikennöinnin.
Hakijan mukaan yhteistoiminnan laajuus rajoittuu operaattorien väliseen liikenteeseen, eikä sillä ole vaikutuksia eri operaattorien asiakkailleen tarjoamiin verkkopalveluihin. Hakijan mukaan yhteistyö on Internet-liikenteessä yhdysliikennetasolla välttämätöntä, jotta operaattorit pystyvät turvaamaan puolueettoman, neutraalin ja kustannustehokkaan tavan verkkoliikenteen organisoimiseksi.
Yhteistoiminnan osapuolet eivät ole kilpailijoita tai edes potentiaalisia kilpailijoita keskenään yhteistoiminnan piiriin kuuluvilla relevanteilla markkinoilla. Yhteistyötä ei harjoiteta verkon loppukäyttäjien tasolla eikä se rajoita yhteistyössä mukana olevien yritysten välistä kilpailua Internet-palveluiden tarjoajina.
Kilpailuoikeudellinen arviointi
Markkinamääritely
Tuotemarkkinat
Hakija ylläpitää kahta yhdysliikennepistettä, joiden kautta tieto liikkuu operaattorien välillä. FICIX tarjoaa Internet-operaattoreille tekniikan tiedon siirtämiseen kaikkiin yhdistyksen jäsenten ylläpitämiin Internet-verkkoihin.
Hakemus liittyy suomalaisten operaattorien ylläpitämien Internet-verkkojen väliseen tiedonsiirtoon. Tiedonsiirrossa on kyse välttämättömästä yhteistyöstä, joka ei muodosta kilpailunrajoituslain mukaisia tuotemarkkinoita.
Tapauksessa relevantit tuotemarkkinat ovat Internet-palveluiden tarjoamisen markkinat, joiden toimintaan hakemuksen kohteena oleva yhteistyö olennaisesti liittyy. Internet-palvelun tarjoaminen on määritelty toiminnaksi, jossa loppukäyttäjälle, yritykselle tai yksityishenkilölle, tarjotaan liittymää, joka mahdollistaa Internet-verkkoon pääsyn ja verkon käytön.
Maantieteelliset markkinat
Yhteistoiminnassa on mukana ainoastaan suomalaisia palveluntarjoajia. Hakijoilla ei ole Internet-verkkoja ulkomailla. Hakijoiden ylläpitämä verkko kattaa koko Suomen pinta-alan.
Internet-palveluiden tarjoamisen markkinat on kilpailuviraston päätöksessä 26.6.2001 Dnro 570/61/00 määritelty pääosin valtakunnallisiksi, vaikka alalla toimii myös useita alueellisia palveluntarjoajia. Kilpailuvirasto katsoo, että nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei ole tullut ilmi mitään sellaista, jonka perusteella olisi tarkoituksenmukaista muuttaa aikaisempaa markkinamäärittelyä. Internet-palveluiden tarjoamisen markkinat ovat tapauksessa kansalliset.
Lainsäädäntö
Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 momentin mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.
Lain 6 §:n 2 momentti kieltää tuotannon rajoittamisen, markkinoiden tai hankintalähteiden jakamisen, ellei toiminta ole välttämätöntä tuotannon tai jakelun tehostamiseksi taikka edistä teknistä tai taloudellista kehitystä ja hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Kilpailunrajoituslain 19 a §:n mukaan Kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemuksesta antaa päätöksen, jonka mukaan hakijan sopimus, päätös tai menettelytapa ei annettujen tietojen perusteella kuulu 4–6 §:ssä säädettyjen kieltojen piiriin (puuttumattomuustodistus).
Ficixin toiminnan kilpailunrajoitukset
Tapauksessa on arvioitava onko hakemuksessa kuvattu yhteistyö kilpailunrajoituslain 6 §:ssä määriteltyä kiellettyä kilpailijoiden välistä yhteistyötä.
Osa FICIXin jäsenistä kilpailee keskenään Internet-palveluiden sekä osa myös telepalveluiden tarjoamisen markkinoilla. Näin ollen hakemuksen kohteena olevaa toimintaa on pidettävä 6 §:n mukaisena samalla tuotantoportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien välisenä yhteistyönä. Kilpailunrajoituslain 6 § kieltää yhteistyön sellaisissa tapauksissa, että menettelyllä määrätään hintoja, rajoitetaan tuotantoa taikka jaetaan markkinoita tai hankintalähteitä.
Kilpailuvirastolle toimitetun tiedon perusteella FICIX ei vaikuta kilpailuolosuhteisiin relevanteilla markkinoilla. FICIXin toiminta on teknistä yhteistyötä, joka on välttämätöntä Internetin toimivuuden edellyttämän infrastruktuurin ylläpitämiseksi. Jäsenyys yhdistyksessä ei rajoita jäsenten mahdollisuuksia kilpailuun. Se ei myöskään vaikuta Internet-palvelujen hinnanmuodostukseen, eikä jaa markkinoita taikka rajoita tuotantoa.
Yhteistyössä ovat mukana kaikki merkittävät suomalaiset Internet-operaattorit. Yhteistyön avulla operaattorit pystyvät siirtämään tietoa verkosta toiseen tehokkaammin ja yksinkertaisemmalla järjestelyllä kuin jos kaikki palveluntarjoajat sopisivat tiedonsiirrosta keskenään. Nyt tiedonsiirtoon kaikkiin suomalaisten Internet-operaattorien ylläpitämiin verkkoihin riittää yksi sopimus FICIXin kanssa.
Internet-verkoissa liikkuvan tiedon välittäminen ei markkinamäärittelyn perusteella muodosta varsinaisia tuotemarkkinoita, vaan yhteistyötä on pidettävä ns. välillisinä toimintana arvioitaessa lopullisia tuotemarkkinoita, Internet-palvelujen tarjoamisen markkinoita, joilla yhdistyksen jäsenet kilpailevat keskenään. Kilpailuvirasto katsoo, että toimintayhteistyö ei lähtökohtaisesti vaaranna kilpailuolosuhteita lopullisilla tuotemarkkinoilla, mikäli yhteistyöllä ei ole lopullisiin tuotemarkkinoihin kohdistuvia suoria haittavaikutuksia. Tällaisia suoria haittavaikutuksia ovat esimerkiksi jäsenten syrjintä sekä uusien kilpailijoiden sulkeminen jäsenyyden ulkopuolelle.
FICIXin toiminta voi muodostua tuotantoa rajoittavaksi, koska jäsenyyttä yhdistyksessä on pidettävä lähes välttämättömänä liiketoimintaedellytyksenä Internet-palveluntarjoamisen markkinoilla toimivalle yritykselle. FICIXin jäsenyyden ulkopuolelle jäänyt Internet-operaattori joutuisi sopimaan tiedon välityksestä erikseen kaikkien operaattorien kanssa tai kierrättämään tiedon ulkomaalaisten verkkojen kautta. Yhteistyön ulkopuolelle sulkeminen vaikeuttaisi näin ollen olennaisesti Internet-operaattorin toimintaa. Myös yhdistyksen jäsenten keskinäinen syrjintä rajoittaisi tuotantoa, jos syrjinnän seurauksena jäsenten liiketoimintaolosuhteet heikkenevät.
Tämän vuoksi FICIXin piirissä harjoitetun yhteistoiminnan on oltava avointa ja syrjimätöntä. Avoimuus korostuu erityisesti uusien jäsenten hakiessa yhdistyksen jäsenyyttä. FICIXin tulee hyväksyä jäseniksi kaikki sellaiset hakijat, jotka täyttävät yhdistyksen säännöissä määritellyt jäsenyyden ehdot. FICIX on ilmoittanut Kilpailuvirastolle, että jäsenyyttä ei evättäisi hakijoilta, jotka täyttävät jäsenehdot. Jäsenyyden ehdoilla FICIX pyrkii varmistumaan liitettävien verkkojen yhdysliikennekelpoisuudesta, turvaamaan verkkojen operatiivisen toiminnan sekä kohtelemaan kaikkia jäseniä, uusia ja vanhoja, tasapuolisesti.
Syrjivyyttä voi tulevaisuudessa ilmetä myös jäsenmaksujen epätasaisessa määräytymisestä tai uusien jäsenvelvoitteiden asettamisesta. Syrjivät jäsenmaksut saattavat muodostua jopa jäsenyyden esteeksi. Tämän vuoksi yhdistyksen jäseniä on toiminnassa kohdeltava syrjimättömästi.
Kilpailuvirasto katsoo, että hakemuksen mukainen yhteistyö ei ole kilpailunrajoituslain 6 § mukainen haitallinen kilpailunrajoitus, mikäli FICIXin toiminta pysyy avoimena ja syrjimättömänä.
Ratkaisu
Hakijalle myönnetään puuttumattomuustodistus, koska ilmoitettu järjestely ei annettujen tietojen perusteella ole kilpailunrajoituslain 4–6 §:n vastainen.
Kilpailuvirasto voi tarvittaessa tämän päätöksen estämättä arvioida hakijoiden yhteistoimintaa kilpailunrajoituslain 9 §:n tai 7 §:n perusteella.
Sovelletut säännokset
Laki kilpailunrajoituksista 6 § ja 19a §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.