Asianosaiset
Lähivakuutus-ryhmän Keskusliitto ry (ent. Vakuutusyhdistysten Keskusliitto)
Asian vireilletulo
Lähivakuutus-ryhmän Keskusliitto ry (jäljempänä Lähivakuutus) on hakemuksellaan 23.9.2003 pyytänyt Kilpailuvirastoa jatkamaan vakuutusyhdistysten hinta- ja tariffiyhteistyölle 31.12.1998 myönnettyä poikkeuslupaa. Poikkeuslupaa haetaan viideksi vuodeksi.
Kilpailuneuvosto myönsi viiden vuoden määräaikaisen poikkeusluvan vakuutusyhdistysten hintayhteistyölle ensimmäisen kerran 29.10. 1993. Kilpailuvirasto uusi poikkeusluvan 31.12.1998 antamalla päätöksellään 28.10.2003 saakka.
Hakija on Kilpailuviraston pyynnöstä täydentänyt hakemustaan 5.12. 2003 ja 2.4.2004 päivätyillä selvityksillä.
Vakuutusyhdistys-ryhmä
Vakuutusyhdistyslain 1 luvun 1 §:n mukaan vakuutusyhdistys on osakkaiden keskinäiseen vastuuseen perustuva vakuutuslaitos, jonka toimialue käsittää enintään 40 kuntaa yhtenäisellä alueella. Kullakin vakuutusyhdistyksellä on oma, yhdistysjärjestyksessä määritelty toimialueensa. Useat yhdistykset ovat määritelleet toimialueensa niin, että toimialueet menevät monissa tapauksissa muodollisesti päällekkäin. Käytännössä vakuutusyhdistysten toiminta kuitenkin rajoittuu vain yhden tai muutaman kunnan alueelle suurimpien toimialueiden ollessa talousalueen laajuisia. Tämän vuoksi yhdistysten tosiasialliset toimialueet ovat harvoin päällekkäisiä.
Hakijan esittämät selvitykset ja perustelut
Rakenne
Hakijan mukaan kuluneen viisivuotiskauden aikana vakuutusryhmän rakenteessa ei ole tapahtunut juuri muutoksia. Yhdistyksiä oli 2.4.2004 96 kappaletta eli yhdistysten määrä on hiukan vähentynyt sulautumisten kautta. Vuodenvaihteessa 2003 toteutui kymmenkunta vakuutusyhdistysten sulautumista sellaisten yhdistysten välillä, joilla on tähän asti ollut tietyillä alueilla osin päällekkäistä toimintaa. Tämän myötä kahden tai useamman vakuutusyhdistyksen toimiminen aktiivisesti samalla maantieteellisellä alueella on vielä poikkeuksellisempaa.
Hintayhteistyö
Hakijan mukaan vakuutusyhdistysryhmän hintayhteistyö ja muukin toimintatapa on pysynyt ennallaan. Kyseessä on täyteen vapaaehtoisuuteen ja vain menestymisintressien yhteisyyteen perustuva allianssi. Yksittäisellä asiakkaalla on oikeus vapaasti valita vakuutuksenantajansa ja ottaa vakuutus miltä tahansa yhdistykseltä, jonka toimialueella hän asuu tai vakuutuksen kohteeksi haluttava riski sijaitsee.
Lähivakuutusyhdistysten harjoittama hintayhteistyö koskee kaikkia noin 50:tä yhdistysten lajivalikoimiin kuuluvaa vakuutustuotetta. Tariffien laatimisessa käytetään apuna koko Lähivakuutus-ryhmän yhteenlaskettuun maksutuloon ja korvausmenoon perustuvia tilastoja, joiden avulla pystytään seuraamaan vakuutuslajikohtaista kannattavuutta ja määrittelemään riittävä maksutaso koko ryhmän vakuutusliikkeen pitämiseksi taloudellisesti terveellä pohjalla. Laaditut tariffit jaetaan tiedoksi vakuutusyhdistyksille, jotka päättävät itse omalta osaltaan niiden käyttöönotosta. Yksittäisille vakuutusyhdistyksille ei ole asetettu velvollisuutta erikseen ilmoittaa Lähivakuutus-ryhmän Keskusliitolle ottavatko ne tariffit käyttöön sellaisinaan vai joiltain osin muunneltuina. Hakijan käsityksen mukaan tariffit ovat varsin laajalti käytössä ja yhdistykset ovat tehneet niihin yksilöllisiä muutoksia, sekä korotuksia että alennuksia paikallisten olosuhteiden perusteella.
Hakija katsoo edelleen, että varsin pieninä vakuutusyksikköinä vakuutusyhdistysten on pakko menestyäkseen kilpailussa ja toisaalta pystyäkseen ylläpitämään kilpailua, muodostaa yhteistyöverkosto ja harjoittaa hinta- ja tariffiyhteistyötä. Yksittäisten yhdistysten koko on niin pieni, että esimerkiksi tariffien laskeminen yhden yhdistyksen tilastomateriaalin pohjalta johtaisi käytännössä mahdottomuuksiin. Siksi on edelleenkin tarpeen olla mahdollista laskea ohjemaksutaulustot, joita kunkin yhdistyksen hallitus yhdistysjärjestyksensä mukaan yhdistyksensä toiminnassa itsenäisesti soveltaa. Hakijan mukaan yhteistyön lopettaminen johtaisi suuriin lisäkustannuksiin.
Hakemuksesta pyydetyt lausunnot
Kilpailuvirasto pyysi 29.10.2003 hakemuksesta lausunnon Kuluttajatutkimuskeskukselta, Kuluttajavirastolta, sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosastolta, Suomen Kuluttajaliitolta, Suomen Yrittäjiltä ja Vakuutusvalvontavirastolta. Kukaan lausunnon antaneista ei vastustanut poikkeusluvan uusimista.
Markkinat
Vakuutusmarkkinat ovat viime vuosina keskittyneet huomattavasti. Lähivakuutus-ryhmän vakuutusyhdistykset kilpailevat lähinnä vahinkovakuutusyhtiöiden kanssa, joiden markkinaosuudet ovat korkeat. Lähivakuutus-ryhmän markkinaosuus Suomen vahinkovakuutusmarkkinoilla vuonna 2002 oli 8 %. Kilpailevien vahinkovakuutusyhtiöiden markkinaosuudet vuonna 2002 olivat If Vakuutus 35 %, Pohjola-yhtiöt 24 %, Tapiola-yhtiöt 15 %, Fennia 9 % ja muut yhteensä 9 %.[1]
Hakijan mukaan vakuutusmarkkinoilla suurkonsernien muodostuminen on jatkunut, esimerkkeinä Sampo-If ryhmä, Pohjola-ryhmä ja Fennia-ryhmä. Meklarit ovat voimistaneet läsnäoloaan ja suuri joukko ulkomaisia vakuutusyhtiöitä on ilmoittautunut sosiaali- ja terveysministeriölle. Hakijan mukaan johtopäätös tästä on, että kilpailu vahinkovakuutuksissa on kiristynyt ja kiristyy yhä.
Kilpailuoikeudellinen arvio
Kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohta kieltää samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien tai niiden yhteenliittymien hintoja ja vastikkeita koskevat sopimukset, suositukset tai vastaavat järjestelyt. Kilpailunrajoituslain 19 §:n mukaan Kilpailuvirasto voi elinkeinonharjoittajan tai elinkeinonharjoittajien yhteenliittymän hakemuksesta määrätä, että lain 6 §:n 1 kohdan säännöstä ei sovelleta kilpailunrajoitukseen, jos se osaltaan tehostaa tuotantoa tai hyödykkeiden jakelua taikka edistää teknistä tai taloudellista kehitystä ja jos hyöty pääosaltaan tulee asiakkaille tai kuluttajille.
Vakuutusyhdistykset ovat itsenäisiä samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia. Yhdistyksiä on pidettävä myös keskenään kilpailevina elinkeinonharjoittajina siitäkin huolimatta, että niiden toimialueet eivät yleensä ole päällekkäisiä. Vakuutusyhdistysryhmässä käytettävät ohjemaksutaulustot, joissa määritellään yhdistysten myymien vakuutustuotteiden suositushinnat, laaditaan yhdistysten yhteisissä työryhmissä. Yksittäisen vakuutusyhdistyksen hallitus päättää hintasuositusten käyttöönotosta. Lähivakuutuksen harjoittama yhteistyö on kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohdan kieltämää hintayhteistyötä.
Vakuutusmarkkinoilla on muodostunut viime vuosina suurkonserneja. Myös vakuutusmeklaritoiminta on laajentunut ja ulkomaisten vakuutusyhtiöiden kiinnostus maamme vahinkovakuutusmarkkinoita kohtaan on kasvanut. Nämä tekijät lisäävät asiakkaiden valintamahdollisuuksia ja kiristävät kilpailua. Vakuutusyhdistysten yhteinen markkinaosuus on noin 8 %, joten on epätodennäköistä, että yhteistyön salliminen vääristäisi merkittävästi markkinoiden toimintaa ja siltä osin estäisi poikkeusluvan myöntämisen.
Lähivakuutuksen esittämissä perusteluissa hintayhteistyön katsotaan turvaavan kooltaan pienten vakuutusyhdistysten toimintamahdollisuudet kiristyvässä kilpailussa. Yhteistyön tuomat kustannussäästöt luovat tehokkuutta, joka vaikuttaa laskevasti vakuutustuotteiden hintatasoon. Toiminnan tehostuminen näkyy myös laadukkaampina palveluina. Lisäksi yhteistyö mahdollistaa toimipisteiden korkean lukumäärän, mikä on tehokkaassa jakelussa välttämätöntä. Vakuutusyhdistysten toiminnan valtakunnallinen kattavuus säilyy toimipisteiden runsaan lukumäärän vuoksi korkeana.
Vakuutusyhdistysten toimintamahdollisuudet todennäköisesti heikkenisivät selvästi, mikäli hintayhteistyö tulisi mahdottomaksi. Tällöin vakuutusyhdistysten liikekulut kasvaisivat siinä määrin, että myös ryhmittymän tarjoamien vakuutustuotteiden hinnat nousisivat.
Kilpailuneuvosto on todennut 29.10.1993 antamassaan poikkeuslupapäätöksessä, että vakuutusyhdistysten toiminta lisää kilpailua vakuutusmarkkinoilla, koska vakuutusyhdistykset tarjoavat alueellisesti vaihtoehtoja suurille vakuutusyhtiöille. Vakuutusyhdistyslain yhteisvastuusäännösten johdosta ilman hintayhteistyötä vakuutusyhdistysten toiminta vaikeutuisi huomattavasti. Tältä kannalta tarkasteltuna vakuutusyhdistysten hinta- ja tariffiyhteistyötä on pidettävä järjestelynä, joka tehostaa vakuutuspalvelujen tuotantoa ja edistää taloudellista kehitystä.
Kilpailuvirasto katsoo, ettei vahinkovakuutusmarkkinoilla tai Lähivakuutus-ryhmän rakenteessa tai sen harjoittamassa hintayhteistyössä ole tapahtunut sellaisia muutoksia, jotka estäisivät poikkeusluvan uusimisen. On edelleen todennäköistä, että kustannussäästöjen kautta hintayhteistyö tehostaa siinä mukana olevien yhdistysten toimintaa kilpailunrajoituslain 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi voidaan pitää ilmeisenä, että Lähivakuutuksen pienestä markkinaosuudesta johtuen yhteistyön osapuolet kohtaavat vahinkovakuutusmarkkinoilla siinä määrin kilpailua, että tehokkuushyödyt siirtyvät pääosaltaan eteenpäin asiakkaille tai kuluttajille.
Poikkeuslupa
Kilpailuvirasto määrää, että kilpailunrajoituslain 6 §:n 1 kohtaa ei sovelleta vakuutusyhdistysten keskuudessa harjoitettavaan vakuutusten hintoja koskevaan yhteistyöhön.
Tämä poikkeuslupa on voimassa ehdolla, että kukin vakuutusyhdistys saa ilman sanktioita noudattaa omia vakuutusehtojaan ja että vakuutusyhdistykset voivat kohtuullisen ajan kuluessa irrottautua yhteistyöstä.
Poikkeuslupa on voimassa 31.12.2005 asti.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/1992) 6 § ja 19 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta markkinaoikeudelta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on päätöksen liitteenä.
[1] Vakuutusyhtiöiden Keskusliiton tilastotieto.