Hakija
Suomen Keltaiset Sivut Oy
Hakemus
Suomen Keltaiset Sivut Oy (myöhemmin SKS) on hakenut puuttumattomuustodistusta 10.1.2000 Keltaisten Sivujen itsenäiselle toiminnalle ja toiminnan kehittämiselle, erityisesti sähköisten Keltaisten Sivujen uusille tuotteille. SKS katsoo, ettei kyse ole kielletystä hintayhteistyöstä tai markkinoiden jaosta, koska SKS:n omistajayhtiöt toimivat itse SKS:n kilpailijoina samoilla markkinoilla ja SKS:n hinnoittelu ja tuotekehittely on omistajayhtiöistä riippumatonta. SKS:n hallitus osallistuu hinnoittelua ja tuotevalikoimaa koskeviin päätöksiin vain välillisesti ja yleisellä tasolla budjettien ja liiketoimintasuunnitelmien kautta.
Asian selvittäminen
SKS on antanut asiassa lisäselvityksiä 3.3.2000 ja 10.5.2000. Lisäksi virastolla on ollut käytettävissään painettuja puhelinluetteloita koskeneen poikkeuslupahakemuksen (dno 466/67/97) yhteydessä annetut selvitykset.
SKS on todennut, että uusien tuotteiden ja palvelumuotojen kehittäminen on yhtiön toiminnan kannalta välttämätöntä. Sähköiset toiminnat, kuten karttalinkki, kotisivulinkki ja kauppakeskus, on luotu tukemaan vastaavia painetun luettelon tuotteita. SKS:n mukaan luettelo- ja hakemistopalveluiden markkinat ovat kilpailulliset ja hakijan palvelut kilpailevat muiden kontaktimedioiden kanssa. SKS katsoo, että valtaosa Internetin sisältöpalveluista, ns. hakukoneet mukaan lukien, kilpailevat sähköisten luetteloiden kanssa. SKS on todennut, että sen tarjoamat sähköiset palvelut lisäävät kuluttajien vaihtoehtoja sekä edistävät tuotantoa ja alan teknistä kehitystä.
Päätös ja sen perustelut
Markkinat
Liikenneministeriö on teettänyt selvityksen Suomen luettelo- ja hakemistopalveluista.[1] Sen mukaan luettelo- ja hakemistopalveluiden kokonaismarkkinat vuonna 1999 olivat 750–950 mmk. Selvityksessä luettelo- ja hakemistomarkkinoihin on katsottu kuuluvaksi puhelinluetteloiden valkoiset ja keltaiset sivut sekä sähköiset palvelut eli 118-numeropalvelut ja palvelut tietoverkkojen kautta. Näistä liikevaihdoltaan suurimman erän muodostavat 118-numeropalvelut (350–400 mmk). Muiden toimintojen arvioidut liikevaihdot ovat keltaisilta sivuilta 250–300 mmk, valkoisilta sivuilta 140–220 mmk ja muista palveluista 10–30 mmk.
Suurimpia luettelo- ja hakemistopalveluita tarjoavia yrityksiä ovat Sonera ja Elisa Communications, kummankin luettelo- ja hakemistopalveluista kertynyt liikevaihto oli noin 250 mmk. Alueellisten puhelinyhtiöiden hakemistopalveluiden liikevaihto oli noin 170 mmk, Telia Infomedian noin 130 mmk ja muiden yritysten vajaat 100 mmk. Luettelo- ja hakemistopalveluita tarjoavia toimijoita on satoja, joista useimmat ovat pieniä yrityksiä ja mm. kuntiin sidoksissa olevia paikallisia toimijoita.
Tässä päätöksessä ei ole tarvetta määritellä täsmällisesti luettelo- ja hakemistopalveluiden relevantteja markkinoita.
Kielletty hintayhteistyö
Kilpailunrajoituslain 6 §:n mukaan samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivat elinkeinonharjoittajat tai näiden yhteenliittymät eivät saa sopimuksella, päätöksellä tai niihin rinnastettavalla menettelyllä määrätä tai suosittaa elinkeinotoiminnassa perittäviä tai maksettavia hintoja tai vastikkeita.
SKS on Sonera Oyj:n (omistusosuus 30 %), Finnet-yhtiöiden (55 %) ja Hansaprint Oy:n (15 %) omistama yhteisyritys. Sonera ja paikalliset Finnet-yhtiöt ovat keskenään kilpailevia, samalla tuotanto- ja jakeluportaalla toimivia elinkeinonharjoittajia. SKS myy sähköisiä palveluita ja muita tuotteitaan yhtenäisin hinnoin, joista päättää yrityksen toimiva johto. SKS:n toimiva johto on vastuussa hallitukselle ja yhtiön omistajille, jotka käyttävät viimesijaista päätösvaltaa yhtiön asioissa. Näin ollen sähköisten keltaisten sivujen tarjonnassa harjoitettavaa hintayhteistyötä on pidettävä kilpailunrajoituslain 6 §:ssä tarkoitettuna samalla tuotanto- tai jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien välisenä kiellettynä hintayhteistyönä, jolle on haettava poikkeuslupa.
Keltaisten Sivujen sähköiset lisäpalvelut
Kilpailuvirasto on 23.9.1998 myöntänyt Soneralle ja Finnet-yhtiöille poikkeusluvan (Dno 466/67/97) koskien alueelliseen puhelinluetteloyhteistyöhön sisältyvää hintayhteistyötä. Kyseinen poikkeuslupa kattaa alueellisten puhelinluetteloiden valkoisille sivuille myytävän tilan ja keltaisille sivuille myytävän mediatilan hinnoista sopimisen sekä alueellisten puhelinluetteloiden valmistusta ja painatusta varten ostettavien palveluiden hinnoista, palkkioista, alennuksista ja maksuehdoista sopimisen. Poikkeuslupapäätöksessä on katsottu, että alueellinen puhelinluetteloyhteistyö todennäköisesti tehostaa yhteistyössä mukana olevien yhtiöiden toimintaa ja edistää taloudellista kehitystä kilpailunrajoituslain 19 §:ssä tarkoitetulla tavalla.
Alueellisia puhelinluetteloita koskevassa poikkeuslupapäätöksessä on todettu, että yhden yhteisen luettelotietojärjestelmän avulla hakijat voivat säästää ohjelmisto- ja käyttökustannuksissa. Kustannussäästöjä syntyy myös painettaessa luetteloita isoissa erissä samansisältöisinä. Yhteistyön ansiosta luetteloiden tietosisältö, alueellinen kattavuus, jakelumäärät ja luetteloiden käytettävyys ovat laajempia ja asiakkaiden palvelu parempaa kuin jos jokaisella puhelinyhtiöllä olisi oma luettelonsa. Lisäksi yhteistyön kautta hakijat voivat tarjota markkinoille tuotteita, joita ne eivät yksin pystyisi tarjoamaan. Yhteiset hankinnat ja toimintojen keskitetty hoitaminen aikaansaavat kustannussäästöjä. Kustannussäästöjen kautta yhteistyö johtaa hakemistojen edelleen kehittämiseen ja parantamiseen sekä puhelinluettelojen käyttäjien että mediatilaa ostavien asiakkaiden hyväksi. Saatavissa oleva yhteinen luettelotietokanta vähentää luettelotietoja käyttävien asiakkaiden etsintäkustannuksia. Samaten tilaa ostavien asiakkaiden ja hakijoiden väliset kaupankäyntiin liittyvät vaihdantakustannukset muodostuvat pienemmiksi kuin tilanteessa, jossa yhteistyötä ei olisi.
Edelleen päätöksessä on todettu, että keltaisia sivuja koskevan yhteistyön osalta saatavat tehokkuusedut todennäköisesti siirtyvät kuluttajien ja asiakkaiden hyödyksi. Soneran ja Finnet-yhtiöiden ei ole katsottu nykyisissä kilpailuolosuhteissa todennäköisesti pystyvän hinnoittelemaan keltaisille sivuille tarjoamaansa ilmoitustilan hintoja korkeammaksi kuin mitä palvelun kilpailullinen taso edellyttää.
Alueellista luetteloyhteistyötä koskevan poikkeuslupapäätöksen antamisen jälkeen luettelo- ja hakemistopalvelut ovat alkaneet merkittävässä määrin laajentua tietoverkkoihin ja erilaiset sähköiset palvelut ovat vallanneet alaa perinteisiltä painetuilta luetteloilta. Liikenneministeriön teettämässä selvityksessä arvioidaan, että tulevaisuudessa luettelo- ja hakemistomarkkinoiden kasvu kohdistuu lähes yksinomaan sähköisiin palveluihin eli numeropalveluun ja tietoverkkojen kautta toteutettaviin palveluihin.[2] Lähes kaikkien paperiluetteloiden rinnalle on tuotu myös sähköisiä palveluita.
Kilpailuvirasto katsoo, että edellä esitettyjä, alueellisessa puhelinluetteloyhteistyössä ilmeneviä tehokkuusetuja ei välttämättä synny sähköisten hakemistopalveluiden kohdalla. Hakijoista ainakin Soneralla, Elisa Communicationsilla ja Finnet-yhtiöillä on omia sähköisiä hakemistopalveluita, jotka kilpailevat paitsi keskenään, myös SKS:n tarjoamien sähköisten palveluiden kanssa. Tällaisessa tilanteessa hakijat eivät yhteistyön avulla saavuta kustannussäästöjä. Lisäksi osapuolilla on todistetusti voimavaroja ja taitotietoa ylläpitää ja kehittää sähköisiä hakemistoja myös itsenäisesti. Hakijoiden yhteenlaskettu markkinaosuus luettelo- ja hakemistopalveluista on 70 – 90 %, mikä sinänsä saattaa vaarantaa yhteistyöstä saatujen hyötyjen siirtymisen asiakkaille ja kuluttajille.
SKS:n poikkeuslupahakemus koskee kuitenkin pääasiassa painettuihin keltaisiin sivuihin kiinteästi kuuluvia, painettua luetteloa täydentäviä sähköisiä palveluita. Kilpailuvirasto katsoo, että painettua luetteloa täydentävinä, liitännäisinä sähköisinä lisäpalveluina voidaan pitää sähköisten keltaisien sivujen erilaisia hakupalveluita, esimerkiksi hakuja yrityksen nimen, sijainnin tai toimialan mukaan. Myös yrityksen näkyvyyttä ja ilmoituksen informaatioarvoa lisääviä palveluita, kuten kotisivulinkkiä ja karttalinkkiä voidaan pitää liitännäisinä lisäpalveluina.
Kilpailuvirasto katsoo, että sähköisten keltaisten sivujen tuottamiseen liittyvä hintayhteistyö, siltä osin kuin se koskee painettuihin keltaisiin sivuihin nähden liitännäisiä lisäpalveluita, tukee hakijoiden alueellista puhelinluetteloyhteistyötä. Painettuun luetteloon kiinteästi liittyvät sähköiset palvelut tehostavat puhelinluetteloyhteistyötä ja mahdollistavat keltaisten sivujen nykyaikaisen kehittämisen. Näin ollen Kilpailuvirasto katsoo, että keltaisten sivujen sähköisten lisäpalveluiden tuottamiseen liittyvälle hintayhteistyölle voidaan myöntää poikkeuslupa samoin perustein kuin alueellisia puhelinluetteloita koskevalle yhteistyölle.
Kilpailuvirasto kuitenkin toteaa, että sähköisten palveluiden merkityksen vahvistuminen ja muut hakemistopalvelumarkkinoilla todennäköisesti tapahtuvat muutokset tulevat edellyttämään alueellisten puhelinluetteloiden valkoisia ja keltaisia sivuja koskevan yhteistyön sekä Suomen Keltaiset Sivut Oy:n toiminnan kilpailu- ja tehokkuusvaikutusten uudelleenarviointia viimeistään alueellisia puhelinluetteloita koskevan poikkeusluvan päättyessä vuonna 2003.
Itsenäiset sähköiset palvelut
Kaikkia sähköisten keltaisten sivujen kautta käytettäviä palveluita ei kuitenkaan automaattisesti voida pitää painetun luettelon liitännäisinä lisäpalveluina. Keltaisten sivujen hakemistopalveluihin liittyvät sähköiset lisäpalvelut on erotettava itsenäisistä, luettelotoimintaan liittymättömistä sähköisistä palveluista ja itsenäisiä sähköisiä palveluita on arvioitava erillään alueellisille puhelinluetteloille myönnetystä poikkeusluvasta. Kilpailuvirasto katsoo, että SKS:n perustamalla sähköisellä kauppapaikalla (Kauppakeskus) ei ole kiinteää yhteyttä keltaisten sivujen hakemistopalveluihin, ja että Kauppakeskusta on pidettävä itsenäisenä sähköisenä palveluna.
Hakijoista sekä Soneralla (Ostella) että Finnet-yhtiöillä (Kolumbus Vakiokauppa) on omat sähköiset kauppapaikkansa. Soneran ja Finnet-yhtiöiden sähköisillä Keltaisilla Sivuilla yhteisesti ylläpitämä ja kehittämä sähköinen kauppapaikka ei siten vähennä yhteistyöhön osallistuvien kehitys-, ylläpito-, mainos- tai muita kustannuksia. Yhteistyötä ei myöskään voida pitää sähköisten kauppapaikkojen kehittämisen tai ylläpidon edellytyksenä. Koska Kilpailuvirasto ei ole saanut näyttöä siitä, että hakijoiden sähköisen kauppapaikan tuottamiseen liittyvä hintayhteistyö tehostaisi tuotantoa tai hyödykkeiden jakelua taikka edistäisi teknistä tai taloudellista kehitystä, ei perusteita poikkeusluvan myöntämiselle tältä osin ole.
Poikkeuslupa ja sen rajaus
Kilpailuvirasto määrää, että kilpailunrajoituslain 6 § 1 kohtaa ei sovelleta Finnet-yhtiöiden ja Sonera Oyj:n Suomen Keltaiset Sivut Oy:n puitteissa harjoittamaan hintayhteistyöhön siltä osin, kun yhteistyö koskee Keltaisten Sivujen yhteydessä kehitettäviä, yrityshakemistotoiminnan uudistuvaan luonteeseen kuuluvia ja painettuihin keltaisiin sivuihin liittyviä sähköisiä lisäpalveluita.
Poikkeuslupa ei koske Suomen Keltaiset Sivut Oy:n tai sen omistajien, Sonera Oyj:n ja Finnet-yhtiöiden muita sähköisiä luettelo- ja hakemistopalveluita koskevaa hintayhteistyötä eikä luettelo- ja hakemistotoiminnasta erillisiä itsenäisiä sähköisiä palveluita.
Poikkeusluvan voimassaoloaika
Poikkeuslupa on voimassa 30.9.2003 saakka, mutta kuitenkin enintään sen ajan, jonka Soneran ja Finnet-yhtiöiden puhelinluetteloyhteistyölle 23.9.1998 myönnetty poikkeuslupa (Dno 466/67/97) on voimassa.
Sovelletut säännökset
Laki kilpailunrajoituksista (480/92) 6 § ja 19 §.
Muutoksenhaku
Kilpailuviraston tässä asiassa antamaan päätökseen saa hakea muutosta kilpailuneuvostolta kilpailunrajoituksista annetun lain 21 §:n mukaan siinä järjestyksessä kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään. Valitusosoitus on liitteenä.
[1] Liikenneministeriön julkaisuja 46/99. Luettelo- ja hakemistopalvelut Suomessa.
[2] Liikenneministeriön julkaisuja 46/99. Luettelo- ja hakemistopalvelut Suomessa.