Om regleringen av affärers placering eller kommunernas tomtpolitik inte ger utrymme för konkurrens inom dagligvaruhandeln förblir även samhällets övriga åtgärder för att öka konkurrensen delvis ineffektiva, konstateras det i utredningen Kaupan sijainnin sääntely – Alalle pääsyn ja kilpailun näkökulma som Konkurrens- och konsumentverket publicerar i dag. Utredningen visar att det finns skäl att snabbt granska regleringen av affärers placering och förfarandet vid överlåtelse av tomter på nytt.
Enligt utrednigen förstärks de ledande aktörernas ställning inom branschen av det komplicerade, detaljerade och mångtydiga regleringssystemet. Exempelvis är grundandet av nya stora dagligvaruhandelsenheter nästan omöjligt på grund av specialbestämmelser trots det att storenheterna är ur ett effektivitets- och konsumentbeteendeperspektiv en väsentlig del av den moderna konkurrensen mellan affärer.
På basis av utredningen har Konkurrens- och konsumentverket beslutat att publicera följande rekommendationer:
- Målsättningen med markanvändnings- och bygglagen (132/1999) utvidgas att också främja konkurrensen samt med en konkurrenskonsekvensbedömning.
- Kraven på att placera stora dagligvaruhandelsenheter på områden för centrumverksamhet slopas om tryggandet av konkurrensens förutsättningar så kräver.
- Placeringsregleringen utvidgas att inkludera spelrum genom att man åter granskar storenheternas storleksbegränsningar och maximidimensioneringar.
- Miljöministeriets roll i regleringen av placeringen av affärer förtydligas till exempel genom att slopa landskapsplanernas bekräftelseprocedur.
- Öppenhet och transparens på planläggningens alla nivåer samt inom tomtpolitiken ökas.
- Konkurrensen ökas som förfarande vid överlåtelse av tomter och aktörer ges lika möjligheter att göra så kallade planläggningsreserveringar.
- En tomtreserv och spelrum inom planläggningen införs medvetet och nya tomter kungörs öppet och i tid för olika aktörer.
Genom reglering har man skapat konstgjorda omständigheter av knapphet
Den senaste reformen av markanvändnings- och bygglagen 2011 har lett till att det i praktiken inte går – med beaktande av myndigheternas stränga tolkningar – att placera stora dagligvaruhandelsenheter utanför centrumområdet. Centrumområdena är emellertid oftast bebyggda till en sådan grad att det inte går att hitta lämpliga tomter för nya stora handelsenheter. Även om det fanns tomter ägs de ofta av de ledande aktörerna och i vilket fall som helst är det dyrare att grunda och underhålla nya än redan befintliga stora handelsenheter.
Den konkurrensfördel som de nuvarande storenheterna således får bekräftar storenhetsregleringens stränga maximidimensioneringar, som kan uppfyllas av de ledande aktörernas nuvarande och planerade projekt. De stränga maximidimensioneringarna och kvadratmeterbegränsningarna kan lätt leda till överplanering där besluten inte längre grundar sig på konsumentens behov och val.
Till exempel i Nyland förutspås en betydande tillväxt av befolkningsmängden och köpkraften under de närmaste åren. Behovet av att nya enheter inom dagligvaruhandeln grundas är således uppenbart. Enligt en lokalisringsanalys som Konkurrens- och konsumentverket låtit göra finns det i Nyland potentiella platser även för handelns storenheter, men de ligger i regel utanför stadskärnorna och planläggningen tillåter inte att det byggs på dem.
Kommunernas förfarande vid överlåtelse av tomter gynnar branschens ledande aktörer
Största delen av kommunernas affärstomter överlåts på basis av prövning eller genom förhandlingar. Endast var tionde affärstomt överlåts genom konkurrensutsättning. Utspridda affärsplatser utdelas dessutom ofta direkt till branschens ledande aktörer med goda kontakter. Det är sällan möjligt att planlägga i reserven på grund av maximidimensioneringen. Det största problemet är dock tankesättet enligt vilket två aktörer anses vara tillräckligt för att trygga konkurrensen.
Särskilt de så kallade planeringsreserveringarna som används i stora handelsprojekt i huvudsatsregionen är exempel på icke-konkurrensmässig överlåtelse av affärstomt. Med planeringsreservering avses ett förfarande där kommunen gör en reservering på ett markområde som kommunen äger för ett enskilt företag redan före planläggningen inleds.
Planeringsreserveringarna och för övrigt förfaranden som grundar sig på prövning misstänks i allmänhet gynna stora aktörer inom dagligvaruhandeln. Om redan misstanken i sig höjer tröskeln för att gå med i branschen är detta problematiskt med tanke på konkurrensen. Om misstanken ännu förenas med observationer av ledande aktörer som deltar i betalningen av olika planerings- och infrastrukturkostnader höjs tröskeln för att gå med i branschen ytterligare. Kommunerna är i dag allt mer villiga att externalisera dylika kostnader på marknadsaktörerna.
Bristen på transparens i förfarandet vid överlåtelse av tomter tjänar de ledande aktörer som bäst känner till regleringen. Ökad transparens är således en central del av utvecklingen av det kommunala beslutsfattandet om markanvändning.
Den nu publicerade utredningen är en del av de åtgärder som man vid Konkurrens- och konsumentverket har vidtagit för att främja konkurrensen inom dagligvaruhandeln i Finland. För utredningen intervjuade man ett brett urval sakkunniga inom branschen, genomförde en enkät som riktade sig till de 40 största kommunerna samt lät göra två separata utredningar, vilka handlade om potentiella platser för stora dagligvaruhandelsenheter i Nyland samt om markanvändnings- och bygglagstiftningens utvecklingsbehov för att främja konkurrens.
Läs utredningen (på finska): Kaupan sijainnin sääntely – Alalle pääsyn ja kilpailun näkökulma (pdf)
Ytterligare information:
Forskare Teemu Karttunen, tfn 029 505 3315
E-postadresser i formen fornamn.efternamn@kkv.fi