30.6.2014 (uppdatering 27.2.2018)
Marknadsdomstolen fastställde genom sitt beslut av den 26 juni 2014 enligt Konkurrens- och konsumentverkets (KKV) framställan en påföljdsavgift för Valio på 70 miljoner euro för missbruk av dominerande ställning på marknaden.
KKV:s meddelande 26.6.2014
Varför ingrep Konkurrensverket i Valios förfarande? Var inte det att gå emot de finländska konsumenternas intresse?
Det ligger i de finländska konsumenternas intresse att konkurrensstrukturen behålls och att det finns flera sinsemellan konkurrerande företag på marknaden. Effektiv konkurrens ger konsumenterna fördelar bland annat i form av en lägre prisnivå och ett bredare utbud jämfört med en situation där marknaden har endast ett företag, som självständigt kan bestämma prisnivån.
Valios förfarande skadade dess huvudkonkurrent Arla, och dessutom märkbart verksamhetsförutsättningarna för de små inhemska mejerierna som verkar i branschen. Konkurrensverket ingrep i Valios förfarande eftersom en fortsatt underprissättning skulle ha lett till att Valio i praktiken hade uppnått en monopolställning på marknaden för vanlig mjölk. I monopolställning skulle Valio ha kunnat höja priset till en än högre nivå än före underprissättningen.
Alla mejerier som verkar i Finland, inklusive Arla, tillverkar sin vanliga mjölk på inhemsk råmjölk, som köps från finländska producenter. Under perioden för Konkurrensverkets kontroll importerade Arla en liten mängd svensk råmjölk för att kunna konkurrera effektivt på marknaden. Marknadsandelen för den vanliga mjölken av svenskt ursprung var cirka 5 procent. Arla har upphört med tillverkning av vanlig mjölk av svenskt ursprung under 2014.
Konkurrens- och konsumentverket (KKV) har en lagstadgad skyldighet att ingripa i konkurrensbegränsande förfaranden.
Tänker KKV på Finlands fördel som helhet?
Konkurrens- och konsumentverket (KKV) tryggar den ekonomiska konkurrensen. Hela existensen av konkurrenspolitik och konkurrenslagstiftning grundar sig på rönet att en välfungerande konkurrens också gynnar välståndet som helhet.
Underprissättning leder till att effektiva konkurrenter lämnar marknaden. Samtidigt förstärks ställningen ytterligare för företaget i dominerande marknadsställning. Sett ur ett samhällsperspektiv leder för stor koncentration på marknaden till ineffektivitet. Marknadskoncentration leder i regel även till högre priser. Högre priser försämrar konsumenternas välfärd och försvagar i synnerhet de företags konkurrenskraft som är beroende av produkterna på en marknad som lider av konkurrensproblem. Försvagad konkurrenskraft hos exportföretagen är särskilt illa för samhällsekonomin.
Vad är det för idé att försvara utländsk mejeriindustri? Har inte en finländsk myndighet i uppgift att skydda finländska företag?
Konkurrenslagen är neutral i förhållande till ett företags nationalitet. Situationen måste betraktas även ur de andra EU-medlemsländernas perspektiv. Det vore mycket oroväckande för Finlands ekonomi om de övriga medlemsländerna tillät att underprissättning riktas mot finländska exportföretag. Finland är en del av EU:s inre marknad, som bygger på fri konkurrens. Den inre marknaden fungerar endast om alla medlemsländer som förbundit sig till den står fast vid de gemensamma spelreglerna. Även Finlands konkurrenslag har i stor utsträckning harmoniserats med EU:s konkurrenslagstiftning. Det skulle strida mot grundtanken i den gemensamma marknaden om en enskild medlemsstat godtyckligt kunde gynna sina egna storföretag.
Det ligger även i de finländska konsumenternas intresse att den gränsöverskridande konkurrensen mellan medlemsstaterna lever och utvecklas. Handeln mellan medlemsstaterna medför nya produkter på marknaden och effektiviserar pris- och kvalitetskonkurrensen mellan produkter av inhemsk och utländsk härkomst. Endast effektiv konkurrens sporrar de finländska företagen att hålla de inhemska produkternas prisnivå rimlig för de finländska konsumenterna.
Borde man inte tänka på de finländska arbetstillfällena i det rådande ekonomiska läget?
Om Valios underprissättningsstrategi skulle ha lyckats skulle Valios konkurrenter på marknaden för vanlig mjölk har blivit tvungna att skära ned eller till och med upphöra helt med produktionen av vanlig mjölk. Produktionen av vanlig mjölk är ett livsvillkor för många mejerier, vilket innebär att underprissättningen sannolikt också skulle ha lett till konkurser för hela mejerier. Med konkurserna skulle också finländska arbetstillfällen ha försvunnit. Andelen mjölk av svenskt ursprung i Arla-koncernens finländska dotterbolags totalförsäljning var liten. Valios underprissättning hotade utöver Arlas verksamhet i Finland även en grupp småmejerier som bygger helt på finländsk produktion.
Allmänt taget bör dock konstateras att konkurrenspolitiken inte är rätt verktyg för skötsel av sysselsättningen. Det lönar sig i regel att ingripa i källan till problem, vilket betyder att närings- och arbetskraftspolitik är effektivare verktyg att förbättra sysselsättningen med. Konkurrenspolitiken främjar ändå den totalekonomiska välfärden och den nationella konkurrenskraften, varför dess effekt även på sysselsättningen i regel är positiv.
Det har sagts att konsumenten drabbas av dyrare priser på grund av Konkurrensverkets beslut. Stämmer det?
Det ligger i konsumenternas intresse att konkurrensstrukturen behålls och att det finns flera sinsemellan konkurrerande företag på marknaden. Effektiv konkurrens ger konsumenterna fördelar bland annat i form av en lägre prisnivå och ett bredare utbud jämfört med en situation där marknaden har endast ett företag, som självständigt kan bestämma prisnivån.
Konkurrensverket ingrep i Valios förfarande eftersom en fortsatt underprissättning skulle ha lett till att Valio i praktiken hade uppnått en monopolställning på marknaden för vanlig mjölk och prisnivån skulle senare ha stigit till en än högre nivå än den låg på innan underprissättningen började. Till underprissättningens väsen hör att konsumenten kan njuta av låga priser en tid, men inte i längden. Priserna hålls låga endast tills konkurrensen är borta från marknaden, därefter höjs priserna till en högre nivå en tidigare.
Marknadsdomstolen var av samma åsikt som Konkurrensverket om det, att något sådant alternativ där priskonkurrensen på marknaden för vanlig mjölk skulle ha fortsatt utan ingripande av Konkurrensverket, inte existerade.
Utifrån KKV:s beslut höjde Valio sina partipriser i början av 2013. Valio beslöt självständigt om den nya prisnivån. KKV reglerar inte mjölkpriset. Enligt KKV:s råd till Valio ska Valios partipris ligga över mjölkens rörliga kostnader i genomsnitt för att följa beslutet. Den nya prisnivå som Valio valde var dock klart högre än vad ett efterföljande av Konkurrensverkets beslut skulle ha krävt. Vidare ska man beakta att KKV enligt sitt uppdrag har skyldighet att ingripa i konkurrensbegränsande förfaranden – det var omöjligt att inte göra rättssak av ärendet.
I offentligheten har det även spekulerats i om böterna som marknadsdomstolen fastställde för Valio höjer mjölkpriset. Blir det med andra ord konsumenterna som får betala Valios böter?
Frågan bottnar i tanken att Valio genom att höja sina partipriser på vanlig mjölk, från marknaden skulle ta in 70 miljoner euro i vinst, som skulle användas för betalning av böterna. Här måste man observera, att om det vore lönsamt att höja priserna, skulle Valio göra det oberoende av böterna. Valio hävdar själv att KKV:s föreläggande om att upphöra med underprissättningen tvingade Valio att lägga sitt pris på en högre nivå än vad dess vinstmaximering förutsatte. Om Valios pris redan nu är för högt, sett ur bolagets perspektiv, kan en ytterligare prishöjning som en följd av böterna inte vara lönsam för Valio. Konsumenterna har möjlighet att välja även Valios konkurrenters produkter. Även om Valio genom att höja sina priser skulle få en något högre vinst på varje liter mjölk, är förlusten på grund av förlorade kunder så stor att en prishöjning inte lönar sig.
Var påföljdsavgiften på 70 miljoner euro rimlig?
Ja. Påföljdsavgiftens nivå ska visa allvarligheten i konkurrensbegränsningen, klandervärdheten och verksamhetens ekonomiska måttstock. Endast en tillräckligt hög bötesnivå förhindrar motsvarande verksamhet. Valio har dömts till påföljdsavgift för ett förfarande som stred mot konkurrenslagstiftningen även tidigare, vilket var försvårande vid fastställandet av påföljdsavgiftens belopp nu.
Påföljdsavgiftens maximibelopp enligt konkurrenslagen är 10 procent av företagets omsättning under det sista året för brottet. Större påföljdsavgifter än så har ansetts orimliga och därför har lagstiftaren fastställt ett maximibelopp för påföljdsavgiften. Valios omsättning uppgår till cirka 2 miljarder euro, så den påföljdsavgift som nu fastställts för Valio stannar klart under maximibeloppet för påföljdsavgift enligt konkurrenslagen.
Hur skulle Valio ha kunnat driva bort Arla från marknaden, ett företag flera gånger större än Valio?
I ärendet som är föremål för marknadsdomstolens beslut är det inte endast fråga om Arla, utan Valios förfarande hade märkbara konsekvenser för verksamhetsförutsättningarna även för andra företag i mejeribranschen på marknaden. Valios strategi som syftar till en stängning av marknaden hade en direkt effekt även på sådana företag i branschen som andelslagen Satamaito och Maitokolmio samt Juustoportti ILO, som inte tillhör en större företagsgrupp, utan i sista hand är beroende av försäljningsintäkterna från sin affärsverksamhet med vanlig mjölk och extern finansiering.
Vid utvärdering av sannolikheten för uteslutning från marknaden har det heller ingen avgörande betydelse vilket av företagen som är större i ekonomiskt hänseende. Det väsentliga är däremot att utvärdera vilket av företagen som tar mer skada av underprissättningen på den aktuella marknaden, vilket som är villigt att tåla förlustbringande verksamhet i sin egen affärsenhet längre och för vilket av företagen kostnaderna för att lämna marknaden är större. I denna jämförelse märkte man att koncernen Arla, som ägs av danska och svenska mjölkproducenter, avstår från sin enhet i Finland, som gör kraftiga förluster och är beroende av affärsverksamheten för vanlig mjölk, klart tidigare än Valio, som verkar på sin hemmamarknad och vars omsättning endast till en liten del kommer från vanlig mjölk och som kan finansiera förlusterna för produktionen av vanlig mjölk genom försäljning av andra produkter.
Samma konstellation har förekommit i flera andra europeiska rättsfall, där man har bedömt uteslutande missbruk av dominerande ställning.
Konkurrensverkets dokumentbevisning visade även att Valio själv bedömde att man kunde göra situationen så svår för Arla att bolaget ser det som lönsammare att upphöra med importen av svensk mjölk och krymper till an marginell aktör eller helt stängs ute från marknaden, och att detta leder till att Valio kan uppnå en marknadsandel på 80 procent, som man eftersträvar.
Valio har framhållit att KKV inte förstår marknaden för vanlig mjölk eller kostnadskaraktären hos råmjölk. Har Konkurrensverket eller marknadsdomstolen tillräcklig sakkunskap i frågan?
Marknadsdomstolen har haft samma åsikt som Konkurrensverket om kostnadskaraktären hos råmjölk. I utvärderingen av lagenligheten i Valios förfarande var det inte väsentligt att utreda om råmjölken för Valio är en fast eller rörlig kostnad eller om det redovisningspris som Valio betalar till sina producenter innefattar vinstutdelning. Väsentligt var däremot att utvärdera kostnaderna med avseende på verksamhetsförutsättningarna för en lika effektiv konkurrent. Enligt denna utvärdering har Valios verksamhet varit missbruk av dominerande ställning som strider mot konkurrenslagen, eftersom en lika effektiv konkurrent inte skulle kunnat verka lönsamt på marknaden med den prisnivå som Valio tillämpade.
I den rättsliga utvärderingen av underprissättning jämförs prisnivån med kostnaderna i ett företag som misstänks för underprissättning. Betraktelsesättet överensstämmer med den förpliktande EU-rätten och baseras på det faktum att prissättning som underskrider kostnaderna utestänger konkurrenter från marknaden som är minst lika effektiva som det företag som tillämpar underpris. Av detta följer att det för ett företag som misstänks för underprissättning, oberoende av utvärderingssätt, lönar sig att presentera uppskattningen av sina kostnader så lågt som möjligt.
Om marknadsdomstolen hade godkänt Valios argument om den kooperativa verksamhetsprincipens inverkan på råmjölkens kostnad som sådana, hade det inneburit att man i utvärderingen av underprissättningen som Valios kostnader endast hade beaktat en bråkdel av de kostnader som Valios konkurrenter de facto möter. Detta skulle å sin sida lett till att konkurrenslagen både i detta fall och i fortsättningen hade saknat medel att i praktiken förhindra något förfarande med syfte att utestänga Valios konkurrenter. Valios kostnader ska därför utvärderas med objektiva kriterier, så att de speglar kostnaderna för en lika effektiv konkurrent.
Inom Konkurrensverket har ärendet behandlats av en forskargrupp bestående av jurister, nationalekonomer och sakkunniga i företagsekonomi. Konkurrensverket har även tagit hjälp av externa sakkunniga.
Förstår en myndighet kooperativ verksamhet?
Ett företags bolagsform påverkar inte lagens tillämpning. Oberoende av vald bolagsform eller vilka verksamhetsprinciper som bolaget tillämpar, ska varje företag se till att dess verksamhet följer konkurrenslagen.
Marknadsdomstolen ansåg i sitt beslut att den kooperativa verksamhetsprincip som Valio har valt inte utgör grund för att placera Valio i en annan ställning än andra företag på marknaden som har en annan affärsmodell. Den kooperativa verksamhetsprincipen som bolaget och dess ägare har valt är således inte tillåtande grund för ett företag med dominerande ställning att tillämpa förfaranden som leder till att effektiv konkurrens upphör på marknaden.
Valio och dess representant person A har framfört kraftig kritik mot Konkurrensverkets verksamhet i offentligheten. Hur bemöter Konkurrensverket personen A efter marknadsdomstolens beslut?
Konkurrensverket är nöjd med marknadsdomstolens beslut, som bekräftade att verkets beslut var korrekt. Marknadsdomstolen förkastade i sitt beslut även samtliga Valios påståenden om Konkurrensverkets försummelser och fel under undersökningen.