Riktlinjer för marknadsmässig prissättning – praktiska bedömningsprinciper

Riktlinjer för marknadsmässig prissättning (2017)

Innehåll

  1. Inledning
  2. Krav på marknadsmässig prissättning
  3. Bedömning av marknadsmässig prissättning i KKV:s tillsynsverksamhet
    3.1 Allmänt
    3.2 Bedömning av den ekonomiska verksamhetens kostnader och kostnadsmotsvarighet
    3.2.1 Bedömningsprinciper som KKV tillämpar vid kostnadsgranskning
    3.2.2 Kostnadsmotsvarighet i ekonomisk verksamhet som bedrivs av en offentlig sammanslutning
    3.3 Kostnadsmotsvarighet i ekonomisk verksamhet som bedrivs av en offentlig sammanslutning
    3.3.1 Bestämning av ett jämförelsevärde som anses vara ett skäligt avkastningsmål
    3.3.2 Bestämning av ett jämförelsevärde som anses vara ett skäligt avkastningsmål
  4. Slutord

1 Inledning

Offentliga och privata enheter verkar numera allt oftare på samma marknader. Offentliga enheter som bedriver näringsverksamhet har observerats ha sådana konkurrensfördelar som andra parter inte kan få. Betydande faktorer som medför sådana konkurrensneutralitetsproblem kan vara till exempel tillgång till finansiering med fördelaktiga villkor, prissättning som avviker från en marknadsmässig prissättning, fördelaktig skattemässig behandling och konkursskydd, affärsverksamhet med små risker, olika slag av ensamrätt samt hantering av marknadsinformation som inte är tillgänglig för andra aktörer.[1] En oundviklig följd av bristande konkurrensneutralitet är att effektiva företag försvinner från marknaden, drivkraften för att utveckla nya produkter och produktionsmetoder avtar och förutsättningarna för konkurrensutsättning av produktionen lider på grund av en vikande marknad[2].

Bestämmelser om övervakning av konkurrensneutraliteten finns i 4 a kap i konkurrenslagen (948/2011). Målet med bestämmelserna är att öka Konkurrens- och konsumentverkets (nedan KKV) befogenheter att utreda och övervaka att konkurrensneutraliteten tillgodoses mellan privat och offentlig ekonomisk verksamhet samt vidta åtgärder för att eliminera förfaranden eller strukturer som äventyrar en rättvis konkurrens[3].

Bestämmelserna om konkurrensneutralitet gäller ekonomisk verksamhet som bedrivs av staten, kommuner, samkommuner samt enheter som de utövar bestämmande inflytande över[4]. Tillämpningen av regleringen om konkurrensneutralitet på ekonomisk verksamhet som bedrivs av de landskap som grundas vid landskapsreformen torde även stadgas i samband med följande översyn av konkurrenslagen, förmodligen under hösten 2017. Regleringen om konkurrensneutralitet torde därmed efter översynen av konkurrenslagen tillämpas på ekonomisk verksamhet som bedrivs av landskap och enheter som de utövar bestämmande inflytande över på motsvarande sätt som ekonomisk verksamhet som bedrivs av staten, kommuner, samkommuner eller enheter som de utövar bestämmande inflytande över. Begreppet ekonomisk verksamhet är detsamma som i EU:s konkurrensrätt. Ekonomisk verksamhet är all sådan verksamhet där varor och tjänster erbjuds på en viss marknad. I tolkningspraxis har man lagt vikt vid huruvida ett privat företag producerar motsvarande varor och tjänster på marknaden. Också organisationer som drivs utan vinstsyfte kan bedriva ekonomisk verksamhet. Verksamheten kan vara ekonomisk även om den är förknippad med skyldigheter, särskilda rättigheter eller exklusiva rättigheter som gäller ett allmänt intresse eller om den stöds med offentliga medel.[5] Avgörande för distinktionen mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet är enligt rättspraxis huruvida varor eller tjänster erbjuds i en marknadsmiljö. Karaktäristiskt för marknadsmiljöer är att prisinformation utnyttjas vid produktionen, att det finns en marknadsplats där efterfrågan och utbud kan mötas och aktörerna kan göra val på basis av prisinformationen.[6]

Vid sidan av konkurrenslagen innehåller även kommunallagen (410/2015) reglering om konkurrensneutralitet. För att trygga konkurrensneutraliteten finns bestämmelser om kommunernas bolagiseringsskyldighet i 126 § 1 mom. i kommunallagen. Enligt bestämmelsen ska en kommun, när den sköter uppgifter i ett konkurrensläge på marknaden, överföra skötseln av uppgifterna till ett aktiebolag, ett andelslag, en förening eller en stiftelse. Det finns emellertid undantag till bolagiseringsskyldigheten. När de förutsättningar som bestämts för undantagen uppfylls är kommunen inte skyldig att bolagisera verksamhet som i regel omfattas av bolagiseringsskyldigheten. Undantagen från bolagiseringsskyldigheten gäller sådana uppgifter, där kommunen kan anses bedriva verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden, men där den utifrån verksamhetens natur inte har bolagiseringsskyldighet[7]. Undantagen gäller fullgörandet av uppgifter som inte snedvrider konkurrensen väsentligt, som har att göra med helhetsekonomisk effektivisering av kommunens verksamhet eller som det annars finns något särskilt vägande skäl för[8]. För att undantagen inte ska kunna medföra snedvridning av konkurrensneutraliteten förutsätter kommunallagen att kommunens tjänster dock i dessa fall ska prissättas enligt marknadsmässig prissättning[9].

Vid ingripande i underprissättning som avses i 4 a kap. i konkurrenslagen anses bedömningen utgå från marknadseffekterna i form av snedvriden eller hindrad konkurrens. Vid ingripande i prissättningsrelaterade förfaranden ska dock även begreppet marknadsmässig prissättning beaktas i enlighet med 128 § i kommunallagen. Detta innebär att enhetliga bedömningsprinciper ska tillämpas i frågor gällande prissättning oavsett om man ingriper i prissättningen med stöd av 128 § i kommunallagen eller allmänna bestämmelser om tryggande av konkurrensneutralitet.[10] Således bedöms prissättningen enligt likadana grunder både för kommunernas och statens ekonomiska verksamhet som bedrivs på en marknad[11] (nedan ekonomisk verksamhet).

KKV:s prissättningsundersökning omfattar utöver en granskning av hur priset bestäms även en mer omfattande granskning av den offentliga sammanslutningens ekonomiska verksamhet. Syftet med dessa riktlinjer är att beskriva KKV:s övervakning av prissättning och relaterad bedömning av ekonomisk verksamhet i praktiken samt att hjälpa offentliga sammanslutningar att själva bedöma konkurrensneutraliteten i ekonomisk verksamhet som de bedriver.

2 Krav på marknadsmässig prissättning

Offentliga sammanslutningar kan i likhet med andra aktörer på marknaden i princip fritt anpassa sina priser efter marknaden och konkurrensläget. Friheten gällande prissättningen begränsas emellertid av kravet på marknadsmässig prissättning.

Med marknadsmässig prissättning avses den prisnivå som motsvarande privata aktör skulle ha. HHHHHDärmed ska priserna i princip bestämmas med beaktande av rörliga och fasta kostnader för konkurrensutsatt verksamhet, inkomster, investeringsutgifter, finansiella kostnader samt en skälig avkastning på kapital som bundits till verksamheten. Av fasta kostnader, investeringsutgifter och finansiella kostnader ska beaktas den del som motsvarar andelen för den verksamhet som bedrivs på en konkurrensutsatt marknad.[12]

Generellt sett förutsätter tillgodoseende av konkurrensneutraliteten att ekonomisk verksamhet som bedrivs av offentliga sammanslutningar på en konkurrensutsatt marknad (nedan ekonomisk verksamhet) är lönsam på affärsekonomiska grunder i stället för att affärsekonomiskt olönsam verksamhet bedrivs konstgjort med hjälp av olika förmåner på grund av offentligt innehav som kanaliseras till affärsverksamheten eller korssubventionering. En lönsam verksamhet förutsätter att avkastningen från en offentlig sammanslutnings ekonomiska verksamhet ska kunna täcka alla kostnader som allokeras till den ekonomiska verksamheten enligt orsaksprincipen och att verksamheten ger en skälig avkastning på det kapital som bundits till den ekonomiska verksamheten.

Om ekonomisk verksamhet som bedrivs av en offentlig sammanslutning visar sig vara affärsekonomiskt olönsam när verksamhetens avkastning och kostnader separeras från avkastningen och kostnaderna för den offentliga sammanslutningens övriga verksamhet, kan detta antyda att ogrundade förmåner som framkommer i någon form utnyttjas och att ett problem med konkurrensneutralitet föreligger. Ogrundade förmåner kan exempelvis vara kostnadsposter som inte allokerats, stöd från offentliga medel eller en förmånligare hyra än marknadshyra.

Om en offentlig sammanslutning får en kostnadsfördel som beror på offentligt innehav och därigenom är ogrundat, är dess kostnader i anslutning till den ekonomiska verksamheten konstgjort lägre än för en minst lika effektiv privat aktör. På motsvarande sätt är den avkastning som en offentlig sammanslutning får på grund av korssubventionering eller direkt offentligt stöd större än vad en minst lika effektiv privat aktör kan uppnå på en motsvarande produktionsnivå. Snedvridning av kostnader eller avkastning är ägnat att leda till underprissättning som snedvrider konkurrensen, till följd av vilket minst lika effektiva privata aktörer hotar lämna marknaden. Det ovan beskrivna motsvarar inte slutresultatet av en fungerande konkurrensprocess, där de som på egen förtjänst är kapabla att effektivast svara på marknadens efterfrågan också är framgångsrika på marknaden.

Om en offentlig sammanslutning i sin ekonomiska verksamhet får en förmån i likhet med det som nämns ovan i förhållande till sina konkurrenter och dess förfarande är ägnat att hindra eller snedvrida konkurrensen, kan KKV ingripa i den offentliga sammanslutningens förfarande. I en sådan situation kan KKV trots den prissättningsfrihet som i princip råder på marknaden granska förutom den ekonomiska verksamhetens lönsamhet även kostnadsmotsvarigheten i priserna på den offentliga sammanslutningens enskilda produkter eller tjänster (senare prestationer) och ingripa i prissättningen av dem. Detta kan vara nödvändigt särskilt om de förmåner som den offentliga sammanslutningen får i sin ekonomiska verksamhet är betydande och inte kan elimineras helt.

För att den offentliga sammanslutningen ska kunna trygga konkurrensneutraliteten i sin ekonomiska verksamhet och att prissättningen är marknadsmässig, är det nödvändigt att sammanslutningen granskar lönsamheten och prissättningen i sin ekonomiska verksamhet. Uppföljningen av lönsamhet förutsätter i praktiken att bokföringen för den ekonomiska verksamheten separeras, för att de siffror som används i kalkylerna ska kunna härledas direkt från bokföringen och kalkylerna ska kunna anses vara tillförlitliga. En offentlig sammanslutnings ekonomiska verksamhet och verksamhetens lönsamhet kan inte granskas som en helhet, ifall den offentliga sammanslutningens ekonomiska verksamhet riktas mot flera separata produkt- och/eller geografiska marknader. I detta fall granskas den ekonomiska verksamheten, dess lönsamhet, prissättning och konsekvenser separat för varje relevant marknad. Marknadsbestämningen görs med samma principer som i konkurrensfrågor i allmänhet[13].

För att säkerställa att verksamheten är marknadsmässig är det med stöd av det ovan nämnda inte tillräckligt att en offentlig sammanslutning bestämmer sina priser genom att jämföra det med priser som konkurrenter debiterar för motsvarande prestationer på marknaden (benchmarking). Marknadsmässig prissättning förutsätter å andra sidan inte att offentliga sammanslutningar alltid ska prissätta sina prestationer på samma nivå som konkurrenterna. Därigenom är det, att det pris som en offentlig sammanslutning debiterar för prestationer som det tillhandahåller på marknaden underskrider det pris som privata aktörer debiterar för motsvarande prestationer, i sig inte ett bevis på underprissättning som kännetecknar bristande konkurrensneutralitet.

Den prissättningsfrihet som råder på marknaden begränsas förutom av 30 a § i konkurrenslagen även av bestämmelsen om missbruk av dominerande marknadsställning i 7 § i konkurrenslagen, som bland annat förbjuder rovprissättning. Om den offentliga sammanslutningen på en relevant marknad kan anses ha dominerande marknadsställning, bedöms dess eventuella underprissättning i enlighet med rättsnormerna om rovprissättning.

3 Bedömning av marknadsmässig prissättning i KKV:s tillsynsverksamhet

3.1 Allmänt

KKV:s mål har varit att välja sådana bedömningsmetoder med vilka de mest betydande fallen av underprissättning kan identifieras effektivt. Bedömningen av prissättning görs alltid från fall till fall, varvid särdragen i respektive fall kan beaktas utöver branschens särdrag. Nedan presenteras de utgångspunkter enligt vilka KKV bedömer huruvida prissättningen är marknadsmässig. De valda metoderna kan kompletteras även med andra, alternativa bedömningsmetoder, ifall KKV anser att särdragen i fallet förutsätter det.

Vid bedömningen av huruvida prissättningen är marknadsmässig granskar KKV i regel följande delområden:

1. Den ekonomiska verksamhetens avkastning och kostnader

  • den ekonomiska verksamhetens direkta kostnader[14] och andelen av den offentliga sammanslutningens indirekta kostnader[15], kapitalkostnader[16] och övriga kalkylmässiga poster[17] som allokerats till den ekonomiska verksamheten
  • allokering av den offentliga sammanslutningens kostnader mellan ekonomisk och annan verksamhet, särskilt fördelningsgrunderna
  • den ekonomiska verksamhetens kostnadsmotsvarighet
  • eventuella understöd och/eller kostnadsfördelar som den offentliga sammanslutningen fått
  • vid behov även prissättning per prestation och prisernas kostnadsmotsvarighet

2. Avkastning på kapital bundet till den ekonomiska verksamheten

  • rimligt avkastningsmål
  • realiserad avkastning
  • realiserad avkastning jämfört med avkastningsmålet enligt punkt a

Ekonomisk verksamhet som bedrivs av en offentlig sammanslutning ska täcka alla kostnader som orsakas av den ekonomiska verksamheten i stället för enbart kostnaderna som orsakas av produktionen av prestationer. Kostnader som anknyter till den ekonomiska verksamheten, inklusive avskrivningar och finansiella kostnader som hänför sig till investeringar, utgör den kostnadsbas som de kostnader som beaktats i den offentliga sammanslutningen jämförs med i KKV:s granskning i det första skedet. KKV bedömer huruvida de kostnader som ansluter sig till den ekonomiska verksamheten har beaktats i kostnadsbasen och kostnadskalkylerna. KKV bedömer även vid behov de fördelningsgrunder som har använts i kostnadskalkylerna. Vid bedömningen är det åtminstone centralt huruvida fördelningsgrunderna stämmer överens med orsaksprincipen och huruvida de ger en riktig bild av den ekonomiska verksamhetens lönsamhet när den behandlas som en självständig funktion.

En offentlig sammanslutning kan få en kostnadsfördel och snedvrida konkurrensen, om inte alla tillhörande kostnader allokeras till den ekonomiska verksamheten. I detta fall är den kostnadsbas som ska beaktas vid prissättningen och granskningen av lönsamhet mindre än i verkligheten. Detta kan även vara fallet om den ekonomiska verksamhetens avkastning och kostnader inte kan identifieras i den offentliga sammanslutningens kostnadsberäkning till exempel på grund av att bokföringen inte har separerats mellan ekonomisk och annan verksamhet.

Om avkastningskravet på kapital bundet till den ekonomiska verksamheten saknas eller har fastställts på en nivå som är tydligt lägre än vad som anses rimligt, orsakar detta sannolikt en snedvridning av konkurrensen, eftersom kapitalkostnader utgör en väsentlig del av företagsverksamhet. Enligt affärsekonomiska principer ska kapitalkostnaderna täckas genom att ställa avkastningskrav på tillgångar som bundits till verksamheten. Marknadsmässig prissättning förutsätter att ett sådant rimligt avkastningskrav beaktas i den ekonomiska verksamheten och prissättningen. Även om det har bestämts att den offentliga sammanslutningens verksamhet inte syftar till vinst, förutsätter tillgodoseendet av konkurrensneutraliteten minst att det ovan nämna rimliga avkastningskravet beaktas i den offentliga sammanslutningens ekonomiska verksamhet och prissättning.

Vid bedömningen av huruvida kravet på rimlig avkastning uppfylls, bestämmer KKV på det sätt som anges nedan i kapitel 3.3.1 ett avkastningsmål, med vilket den realiserade avkastningen i den offentliga sammanslutningens verksamhet som är föremål för utredningen jämförs. Om den realiserade avkastningen som bestämts på det sätt som beskrivs nedan i kapitel 3.3.2 är minst lika stor som ovan nämnda avkastningsmål, kan den rimliga avkastning som förutsätts vid marknadsmässig prissättning i en offentlig sammanslutning anses ha realiserats. Om den realiserade avkastningen under en relevant granskningsperiod understiger det ovan nämnda avkastningsmålet, kan förutsättningarna för marknadsmässig prissättning inte anses ha uppfyllts till alla delar. Om den realiserade avkastningen ligger betydligt under avkastningsmålet, är negativa marknadseffekter sannolika.

Identifiering av kostnader i anslutning till bedrivande av ekonomisk verksamhet samt beaktande av dessa och ett rimligt avkastningskrav när priset bestäms är dock inte i sig tillräckliga för att trygga tillgodoseendet av konkurrensneutraliteten. Konkurrensneutraliteten förutsätter i princip att ekonomisk verksamhet som bedrivs av offentliga sammanslutningar inte ska få några som helst ekonomiska fördelar i relation till privata företag på grund av innehav. En kostnadsfördel som snedvrider konkurrensen kan uppstå till exempel om produktionsfaktorer, som stödtjänster, kompetens, lokaler eller utrustning kostnadsfritt eller under marknadsmässiga priser kan utnyttjas i den ekonomiska verksamheten. En sådan förmån kanaliseras vanligtvis till marknaden som underprissatta prestationer. Tillgodoseendet av konkurrensneutraliteten förutsätter därmed även att de ersättningar som betalas för produktionsfaktorer som utnyttjas eller stödtjänster som används i verksamheten är marknadsmässiga.

Lönsamheten i ekonomisk verksamhet som bedrivs av offentliga samfund kan snedvridas förutom på grund av kostnadsfaktorer även när direkta offentliga understöd eller offentliga medel avsedda för den offentliga sammanslutningens icke-ekonomiska verksamhet (korssubventionering) kanaliseras till den ekonomiska verksamheten. Stöd som offentliga sammanslutningar får i en eller annan form är ägnade att leda till underprissättning som sannolikt leder till snedvriden konkurrens på marknaden.

Till KKV:s undersökning av marknadsmässig prissättning anknyter därmed vid sidan av en granskning som fokuserar på identifiering av kostnader, allokering av kostnader och verksamhetens avkastningsmål även en granskning av eventuella kostnadsfördelar samt stöd och korssubventionering. Om de fördelar som en offentlig sammanslutning får i sin verksamhet är betydande och inte kan elimineras helt, kan det finnas ett behov av att KKV även granskar kostnadsmotsvarigheten i priserna på enskilda prestationer och vid behov ingriper i denna prissättning.

3.2 Bedömning av den ekonomiska verksamhetens kostnader och kostnadsmotsvarighet

3.2.1 Bedömningsprinciper som KKV tillämpar vid kostnadsgranskning

De bedömningsprinciper som KKV anger här baserar sig på målet om jämlika konkurrensförutsättningar för privat och offentlig näringsverksamhet i bestämmelserna om konkurrensneutralitet KKV utgår vid bedömningen från att en offentlig sammanslutnings samtliga kostnader ska allokeras mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet i enlighet med orsaksprincipen.

Sådan ekonomisk verksamhet som baserar sig på användning av fri kapacitet av investeringar som har gjorts med skattemedel inom den offentliga sektorn orsakar i sig inga extra kostnader. Med andra ord skulle dessa investeringskostnader inte utebli även om den ekonomiska verksamheten skulle upphöra. Användningen av en bedömningsmetod som beaktar endast sådana kostnader som kan undvikas (eller separata kostnader[18]) skulle dock leda till att den offentliga sektorn kunde bedriva ekonomisk verksamhet utan den belastning som vissa indirekta kostnader orsakar. En undervärdering av kostnader som hänför sig till ekonomisk verksamhet skulle medföra en kostnadsfördel för den offentliga sammanslutningen och därigenom en fördel som en privat aktör inte kan få. En sådan situation kan inte anses motsvara målen i bestämmelserna om konkurrensneutralitet.

I en kostnadsgranskning i enlighet med orsaksprincipen utreder KKV först huruvida alla direkta kostnader hänförliga till den ekonomiska verksamheten har allokerats till den. Dessa är oftast rörliga kostnader till sin natur[19]. Dessutom granskar KKV huruvida även indirekta kostnader, dvs. den ekonomiska verksamhetens andel av den offentliga aktörens omkostnader har allokerats som verksamhetskostnader[20]. Omkostnaderna kan vara rörliga eller fasta[21]. KKV säkerställer i synnerhet att även den andel av den offentliga sammanslutningens gemensamma kostnader och kapitalkostnader samt övriga kalkylmässiga poster har allokerats till den ekonomiska verksamheten.

Det finns flera olika alternativ för att allokera indirekta kostnader. Olika allokeringssätt leder till olika slutresultat med tanke på vad som är lönsamt för företaget eller den offentliga sammanslutningen och hur produkten ska prissättas. En av de mest exakta metoderna för kostnadsallokering, och således en av de metoder som bäst tryggar konkurrensneutraliteten är den så kallade ABC-kalkylen (Activity Based Costing), även kallad aktivitetsbaserad kostnadskalkyl. Vid aktivitetsbaserad kostnadskalkylering identifieras omkostnads kategorier och de allokeras till de producerade prestationerna med hjälp av kriterier som kallas kostnadsdrivare, vilka närmast återspeglar den andel av den granskade kategorin för indirekta kostnader som produktionen av prestationerna kräver. Som ett annat exempel på olika metoder kan nämnas den så kallade pro rata-metoden. I pro rata-metoden är allokeringen av kostnader inte lika exakt som i aktivitetsbaserad kostnadskalkylering. Som kostnader för den ekonomiska verksamheten allokeras en andel av den offentliga sammanslutningens indirekta kostnader utifrån ett inbördes relationstal mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet (pro rata-andel). Vid bestämningen av relationstalet används allmänt till exempel värdet på de anställdas arbetsinsats, mängden använda resurser eller någon annan motsvarande storhet.

Vid kostnadsgranskningen bedömer KKV huruvida den metod som den offentliga sammanslutningen använt vid allokering av kostnader i det aktuella fallet kan anses leda till en tillräckligt noggrann kostnadsallokering med tanke på tryggandet av konkurrensneutraliteten. KKV granskar även de fördelningsgrunder som använts och deras urvalsgrunder särskilt med tanke på huruvida de eventuellt gynnar den ekonomiska verksamheten på den icke-ekonomiska verksamhetens bekostnad.

Tillgodoseendet av konkurrensneutraliteten förutsätter att den offentliga sammanslutningen inte i sin egen kostnadsgranskning använder någon sådan fördelningsgrund som kan leda till en snedvriden allokering mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet. I synnerhet användningen av resursbaserade (input) fördelningsgrunder i en offentlig sammanslutnings kostnadsgranskning kan vara förknippad med en risk för snedvriden allokering. Ifall omkostnaderna i offentliga sammanslutningar allokeras till exempel utifrån antalet anställda, kan det finnas en risk för att en ogrundat stor andel av omkostnaderna allokeras till den offentliga sammanslutningens icke-ekonomiska verksamhet och en ogrundat liten andel till ekonomisk verksamhet på marknaden. Resultatbaserade (output) fördelningsgrunder leder i allmänhet till en kostnadsallokering som bättre motsvarar verkligheten. KKV kan i vissa fall anse det vara godtagbart att resursbaserade fördelningsgrunder används. I praktiken är det inte meningsfullt att fördela kostnaderna för exempelvis centraliserad löneberäkning mellan barnskyddet (icke-ekonomisk verksamhet) och ett centralkök som producerar måltidstjänster (ekonomisk verksamhet) utifrån avkastningen, eftersom tjänsternas avkastning är olika. I en sådan situation kan det vara mer ändamålsenligt att fördela kostnaderna till exempel enligt antalet anställda.

Med KKV:s kostnadsgranskning förknippas i allmänhet även utredning av eventuella förmåner som den offentliga sammanslutningen erhållit, till exempel direkt offentligt understöd och kostnadsfördelar. Till exempel förutsätter utredningen av huruvida offentlig finansiering är marknadsmässig en separat analys av om den offentliga sammanslutningen ska anses ha erhållit finansiering på fördelaktigare villkor än vad en normal investerare skulle förutsätta i en motsvarande situation. I regleringen om statsunderstöd som hör till EU-kommissionens tillsynsområde hänvisas till en metod där man utreder om ett statsunderstöd föreligger med termen MEOP (Market Economy Operator Principle), marknadsaktörsprincipen. KKV avgör separat vilka metoder som ska tillämpas för att bedöma marknadsmässigheten i finansieringsåtgärder i vår nationella reglering om konkurrensneutralitet.

3.2.2 Kostnadsmotsvarighet i ekonomisk verksamhet som bedrivs av en offentlig sammanslutning

Efter granskningen av kostnaderna för en offentlig sammanslutnings ekonomiska verksamhet granskar KKV den ekonomiska verksamhetens kostnadsmotsvarighet. KKV kan även som en del av utredningarna be att den offentliga sammanslutningen gör upp en separat resultaträkning över den ekonomiska verksamheten.

KKV granskar den ekonomiska verksamheten och dess avkastning, kostnader och lönsamhet i regel för en period på tre (3) år. Vid bestämning av en relevant granskningsperiod beaktas efter behov även särdragen hos branschen och marknaden, till exempel säsongsvariation och konjunkturläget, varvid granskningsperioden från fall till fall även kan avvika från den ovan nämnda treårsperioden.

Så som ovan konstateras, förutsätter säkerställandet av förutsättningarna för att den ekonomiska verksamhetens konkurrensneutralitet och marknadsmässig prissättning uppfylls i praktiken en regelbunden uppföljning av lönsamheten i den ekonomiska verksamheten. I detta syfte kan den offentliga sammanslutningen utarbeta en separat resultaträkning per räkenskapsperiod för den ekonomiska verksamhetens del.

En offentlig sammanslutning kan därutöver i sin självutvärdering om konkurrensneutraliteten i sin ekonomiska verksamhet dra nytta av exempelvis Statskontorets anvisning om statens avgiftsbelagda verksamhet och uppföljning av den (Statskontorets föreskrift 20.11.2014 VK/1078/00.01/2014[22]). Enligt anvisningen ska en kostnadsmotsvarighetskalkyl göras upp för den avgiftsbelagda verksamhetens lönsamhet och uppföljningen av den per kapitalförvaltningsår.Iakttagandet av de principer som ingår i anvisningen i den offentliga sammanslutningens ekonomiska verksamhet och vid uppgörande av en separat resultaträkning om den stödjer målet för marknadsmässig prissättning och iakttagande av bestämmelserna om konkurrensneutralitet i offentliga sammanslutningar.

Enligt Statskontorets föreskrift ska kostnadsmotsvarighetskalkylen ge riktiga och tillräckliga uppgifter om verksamhetens avkastning, kostnader och kostnadsmotsvarighet. Enligt föreskriften förutsätter lämnandet av riktiga och tillräckliga uppgifter att bland annat följande frågor beaktas:

  1. Uppgifterna om avkastning och kostnader baserar sig på affärsbokföring och allokeringen av personalkostnader baserar sig på en uppföljning av realiserad arbetstid.
  2. Kostnadsmotsvarighetskalkylen för den avgiftsbelagda verksamheten ska upprättas enligt prestationsprincipen. Inkomsterna allokeras till det år då prestationen har överlåtits. Som kostnader allokeras de kostnader som har orsakats av att prestationerna produceras och överlåts.
  3. I kostnadsmotsvarighetskalkylen för avgiftsbelagd verksamhet inkluderas alla intäkter och kostnader för den avgiftsbelagda verksamheten under kalkylåret.
  4. Vid allokering av intäkter och kostnader till olika delområden av den avgiftsbelagda verksamheten iakttas orsaksprincipen.
  5. När det gäller kostnader ska det särskilt säkerställas att de även inkluderar den avgiftsbelagda verksamhetens andel av ämbetsverkets gemensamma kostnader, kapitalkostnader och övriga kalkylmässiga poster. Om även andra statliga myndigheter deltar i produktionen av prestationerna som underleverantörer eller på motsvarande sätt, ska även de kostnader som orsakas dem räknas in i kostnaderna för produktionen av prestationer i den avgiftsbelagda verksamheten.
  6. Kostnadsmotsvarighetskalkylerna för olika år ska vara jämförbara. Detta förutsätter att beräkningsgrunderna, till exempel principerna för periodisering, allokering och värdering av avkastning och kostnader i regel ska förbli oförändrade. Om man blir tvungen att ändra beräkningsgrunderna, ska ändringarna nämnas i noterna till kalkylerna. Effekten av väsentliga ändringar på kalkylerna ska anges i noterna.
  7. De myndigheter som svarar för tillsynen ska kunna försäkra sig om att kostnadsmotsvarighetskalkylerna är korrekta. Detta förutsätter att beräkningsgrunderna och eventuella ändringar av dem dokumenteras och ska vara tillgängliga.

3.3 Bedömning av avkastning på kapital bundet till den ekonomiska verksamheten

3.3.1 Bestämmandet av ett jämförelsevärde som anses vara ett skäligt avkastningsmål

I sin bedömning använder KKV statliga masskuldebrevslån med låg risk, till exempel räntan på finska statens tioårsobligation[23] utökat med en riskpremie, som jämförelsevärde vid bestämning av en skälig avkastningsnivå. Eftersom räntorna vid utarbetandet av riktlinjerna ligger på en exceptionellt låg nivå, kan det vara motiverat att som grundläggande avkastningskrav använda genomsnittet för en längre tid för de ovan nämnda masskuldebrevslånen, till exempel genomsnittet för 10 år. Storleken på den riskpremie som läggs till det grundläggande avkastningskravet fås genom att bedöma risknivån på den marknad som granskas. Alternativa risknivåer är låg, medelhög och hög. KKV fastställer separat skäliga riskpremier som motsvarar ovan nämnda risknivåer. Riskpremier kan baseras till exempel på typiska WACC-värden[24] som bestämts för ovan nämnda risknivåer, minskat med räntan på statens masskuldebrevslån som beskriver en riskfri placering.

För att bestämma risknivån för marknaden som är föremål för utredning kan KKV begära utlåtanden och, om möjligt, dra nytta av information från offentliga källor om branschernas riskklassificeringar. Vid behov kan KKV även göra jämförelser med privata företag som bedriver motsvarande verksamhet på den aktuella marknaden för att utreda ett typiskt WACC-värde. Även den offentliga sammanslutningen ska på begäran själv ge KKV en utredning över vilken riskklass den anser att den ekonomiska verksamheten hör och lägga fram motiveringar för sin synpunkt.

Om det i något fall visar sig vara svårt att fastställa risknivån och riskpremien, till exempel på grund av avsaknad av lämpliga referensobjekt, utgår KKV från att större delen av den ekonomiska verksamhet som den offentliga sektorn bedriver riktas till branscher med låg eller högst medelhög risk. I detta fall kan man utgå från att riskpremien till exempel utgörs av en bedömning som baserar sig på de krävda riskpremierna [25] för energisektorn i Europa, vilka har ansetts ha låg risk, vilket i praktiken betyder att en riskpremie på 4-5 % tillämpas. Det är dock möjligt att justera procenttalet uppåt eller nedåt, ifall KKV anser att särdragen hos fallet eller marknaden tydligt förutsätter det.

Den ovan beskrivna riskpremiemetoden är enkel jämfört med till exempel en bestämning av ett individuellt WACC-värde och den beaktar inte skillnader i kapitalstrukturen mellan olika aktörer. Den är dock tillräckligt noggrann för att identifiera ett sådant avkastningskrav som avviker betydligt från vad som är skäligt, och där det kan anses vara sannolikt att negativa marknadskonsekvenser uppkommer.

3.3.2 Bestämmandet och jämförelse av realiserad avkastning

Vid bedömningen av huruvida en offentlig sammanslutnings ekonomiska verksamhet och prissättning är marknadsmässig, bestämmer KKV vid behov den realiserade avkastningen av kapital bundet till den ekonomiska verksamheten. Bestämning av realiserad avkastning är en förutsättning för att utreda hur mycket den realiserade avkastningen eventuellt avviker från det avkastningsmål som ska anses vara skäligt och som bestämts i enlighet med kapitel 3.3.1 ovan. KKV bedömer särskilt om den realiserade avkastningen understiger det avkastningsmål som fungerar som jämförelsevärde. Vid bedömningen beaktar KKV att lönsamheten i verksamheten också varierar på grund av ändringar i försäljningsvolym orsakade av ändringar i efterfrågan och att det avkastningsmål som den offentliga sammanslutningen ställt upp för en enskild verksamhetsperiod eller rapportperiod och som beaktats i prissättningen inte alltid uppnås. Tillgodoseendet av konkurrensneutraliteten förutsätter dock i princip att den offentliga sammanslutningens ekonomiska verksamhet ska ge en skälig avkastning på det kapital som bundits till verksamheten inom ramen för en relevant granskningsperiod som KKV fastställt.

De tal som används för att fastställa den realiserade avkastningen ska basera sig på bokföringen. I sin bedömning granskar KKV förhållandet mellan aktörens avkastning och tillgångar. Vid beräkning av avkastningen bedöms i regel företagets operativa resultat före räntor och skatter, vilket i finländsk bokslutspraxis motsvarar rörelsevinsten/rörelseresultatet. Den i kommunallagen avsedda marknadsmässiga prissättningen förutsätter att en skälig avkastning krävs på kapital som bundits till den ekonomiska verksamheten. Detta förutsätter i princip att KKV använder nyckeltal från balansräkningen vid bestämningen av realiserad avkastning.

Vid bestämning av rörelsevinsten i förhållande till företagets tillgångar i en granskning som grundar sig på balansräkningen ska det först avgöras hur det kapital som bundits till den ekonomiska verksamheten i respektive fall ska bestämmas, dvs. vilka tillgångar anses ha använts för de prestationer som producerats inom den ekonomiska verksamheten. Till exempel att endast beakta det så kallade grundkapital som en kommun placerat i balansräkningen som kapital som bundits till verksamheten är i allmänhet inte tillräckligt. För det andra ska det avgöras hur dessa tillgångar värderas. Vid värderingen av tillgångar som använts i den ekonomiska verksamheten använder KKV som utgångspunkt medelvärdet på balansvärdena under innevarande räkenskapsperiod och tidigare räkenskapsperioder. När metoden tillämpas gäller det emellertid också att beakta särdragen hos det fall och/eller den bransch som granskas. Till exempel i mycket kapitalintensiva branscher leder balansvärdet inte nödvändigtvis alltid till det mest ändamålsenliga slutresultatet, eftersom det inte beaktar ändringar i tillgångarnas värde, vilket till exempel kan orsakas av att teknologin blir föråldrad och/eller uteblivna ersättande investeringar. Likaså i branscher där det är typiskt med stora investeringar av engångsnatur kan det vara ändamålsenligt att sträcka granskningen över flera verksamhetsperioder. KKV beaktar sådana detaljer i sina bedömningar. Om man i granskningen som baserar sig på balansräkningen även tar hjälp av jämförelsedata från privata aktörer som bedriver motsvarande verksamhet, fäster KKV vid behov avseende vid att omfattningen av balansräkningarna och värderingarna i dem är tillräckligt enhetliga hos de offentliga sammanslutningar och privata aktörer som jämförs. En alltför begränsad balansräkning och/eller en balansräkning som värderats för lågt kan leda till att jämförelsen blir snedvriden.

Nyckeltal baserade på balansräkningen är dock inte nödvändigtvis ändamålsenliga indikatorer på verksamheten när det inte är frågan om en kapitalintensiv bransch. Till exempel inom serviceverksamhet är det till verksamheten bundna kapitalet ofta lägre än inom tillverkningsindustrin, varvid det kan vara mer ändamålsenligt att använda nyckeltal som direkt ställts i relation till omsättningen. I detta fall beskriver exempelvis rörelsevinsten i relation till omsättningen (rörelsevinstprocenten) verksamhetens lönsamhet i allmänhet bättre än nyckeltal baserade på balansräkningen. Om särdragen hos fallet förutsätter det kan KKV även använda lönsamhetsnyckeltal som relaterats direkt till omsättningen för att bestämma den realiserade vinsten. I detta fall används vid bedömningen av huruvida avkastningen är skälig om möjligt motsvarande uppgifter från privata företag som producerar motsvarande tjänster (benchmarking-metoden) för jämförelsen i stället för metoden med avkastningsmål utökat med risktillägg i enlighet med kapitel 3.3.1. Vid bedömningen beaktar KKV vid behov bl.a. olika finansieringsmetoder för investeringar, eventuella resultatöverföringar, till exempel koncernbidrag, tidsplaner för avskrivning samt olika resultatregleringsmetoder.

Avsaknaden av ett avkastningsmål eller avvikelse från ett avkastningskrav som ska anses vara skäligt i den ekonomiska verksamheten är också en indikation på avvikelse från marknadsmässig prissättning. När avvikelsen är väsentlig anser KKV det vara sannolikt att förfarandet även har i 4 a kap. i konkurrenslagen avsedda konsekvenser som begränsar eller hindrar konkurrensen.

4 Slutord

Avsikten är att uppdatera dessa riktlinjer på basis av eventuella ändringsbehov som uppkommer vid tillämpningen. Riktlinjerna kan vid behov kompletteras senare även med exempel som beskriver tillämpningspraxis.


[1] RP 40/2013 rd, s. 19.

[2] RP 40/2013 rd, s. 22.

[3] RP 40/2013 rd, s. 21.

[4] Nedan används den gemensamma benämningen offentlig sammanslutning för dessa aktörer.

[5] RP 40/2013 rd, s. 31.

[6] RP 40/2013 rd, s. 32.

[7] RP 32/2013 rd, s. 35.

[8] RP 32/2013 rd, s. 35.

[9] RP 32/2013 rd, s. 35.

[10] RP 40/2013 rd, s. 27.

[11]Med ekonomisk verksamhet som bedrivs på en marknad avses här sådan ekonomisk verksamhet som bedrivs på det sätt som avses i 126 § i kommunallagen (410/2015) i ett konkurrensläge på marknaden eller om det är frågan om en statlig aktör, sådan ekonomisk verksamhet som kan anses ha ordnats på marknadsvillkor

[12]RP 32/2013 rd, s. 38.

[13]Gällande bestämning av relevanta marknader, se: Konsumentverkets riktlinjer för tillsynen över företagsförvärv – Riktlinjer för tillämpning av konkurrenslagen 1/2011, s. 64–69 samt KKV:s webbplats.

[14]Med direkta kostnader avses alla kostnadsposter som tydligt och obestridligt kan anses ha orsakats av produktionen av prestationer i den ekonomiska verksamheten. De omfattar bland annat kostnader för arbetskraft och material som produktionen av prestationerna kräver.

[15] Indirekta kostnader är kostnader som inte entydigt kan allokeras till den ekonomiska verksamhetens prestationer. Som sådana kostnader kan bland annat lönekostnader för direktörer som deltar i både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet, kostnader för ekonomitjänster, kostnader för personal- och dokumentadministration samt IT-kostnader komma på fråga. För indirekta kostnader används också benämningen omkostnader. Sådana kostnader uppkommer alltid när en prestation produceras.

[16] Gemensamma kostnader är kostnader som orsakas gemensamt av kalkylobjekten och som inte uteblir även om verksamheten i ett enskilt kalkylobjekt upphör. De gemensamma kostnaderna ändras inte heller även om den prestation som produceras ändras. Till exempel kostnaderna för underhåll av telefonlinjer är samma oavsett om telefonen används för lokalsamtal eller fjärrsamtal.

[17]Med kapitalkostnader avses avkastning som aktören måste få för att på medellång och lång sikt kunna bevara de tillgångar som används i verksamheten. Kapitalkostnader uttrycks i allmänhet som avkastningsmål för tillgångarna och de kan anknyta direkt till de tillgångar som används vid produktionen av prestationer i den ekonomiska verksamheten eller indirekt till produktionen av prestationer.

[18] Separata kostnader är kostnader som direkt kan allokeras till den ekonomiska verksamheten och som skulle utebli om den ekonomiska verksamheten upphörde. De separata kostnaderna kan vara rörliga eller fasta.

[19]Beloppet på rörliga kostnader beror på antalet producerade prestationer. Typiska rörliga kostnader är arbetskrafts- och materialkostnader.

[20]För indirekta kostnader används också benämningen omkostnader. Sådana kostnader uppkommer alltid när en prestation produceras.

[21] Fasta kostnader är kostnader vars storlek inte är beroende på antalet producerade prestationer. Fasta kostnader är i allmänhet till exempel hyror.

[22] Statskontorets anvisning.

[23] Den vid var tid gällande räntan på finska statens tioårsobligationer.

[24] WACC avser den viktade genomsnittliga kapitalkostnaden (Weighted Average Cost of Capital).

[25] CEER Report 14 March 2016, Ref: C15-IRB-28-03, CEER Report on Investment Conditions in European Countries, s. 55