Miten määritellään toiminta, jota kilpailuneutraliteettisääntely koskee? – Muistilista julkisyhteisöille

Julkisen sektorin on arvioitava itse, milloin se toimii samoilla markkinoilla yksityisten yritysten kanssa. Muun muassa yhtiöittämistä, kirjanpidon eriyttämistä ja markkinaperusteista hinnoittelua varten julkisyhteisön tulee määritellä omasta toiminnastaan ne palvelut ja tuotteet, jotka suuntautuvat markkinoille. KKV voi puuttua julkisyhteisön kilpailua vääristävään toimintaan markkinoilla.

Huomioi seuraavat seikat, kun arvioit julkisyhteisön toiminnan luonnetta ja kilpailulain soveltumista

Harjoittaako julkisyhteisö taloudellista toimintaa?

Taloudellinen toiminta tarkoittaa tavaroiden ja palveluiden tarjoamista markkinaympäristössä. Käsite on yhtenäinen Euroopan Unionin oikeudessa. Taloudellista toimintaa ei ole esimerkiksi

• julkisen vallan käyttäminen tai viranomaistoiminta,
• julkisesti rahoitettu ja valvottu koulutus tai
• solidaarisuuteen perustuva terveydenhuolto.

Lue lisää taloudellisen toiminnan määrittelystä.

Katso toimialakohtaisia esimerkkejä.

Toimiiko julkisyhteisö markkinoilla kilpailutilanteessa?

Julkisyhteisön markkinoilla tapahtuvalla toiminnalla tarkoitetaan tilannetta, jossa

• julkisyhteisö harjoittaa luonteeltaan taloudellista toimintaa, joka lisäksi
• tapahtuu yksityisten yritysten kanssa samoilla markkinoilla kilpailutilanteessa.

Lue lisää kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvan toiminnan arvioinnista.

Poikkeuksia kuntalaissa

Kunnan tulee huomioida kuntalain poikkeukset. 

• Muun muassa vähäistä toimintaa tai tukipalveluita tytäryhteisölle ei tarvitse yhtiöittää, mutta tällainen toiminta pitää hinnoitella markkinaperusteisesti. 

Kuntalaissa on mainittu myös tilanteita, joissa ei ole kyse toiminnasta markkinoilla. Tällaisia tilanteita ovat muun muassa 

• kuntalaisiin kohdistuva lakisääteinen velvollisuus, 
• järjestämislupaa edellyttävä koulutus ja oppilastyöt sekä 
• luonnollinen monopoli. 

Pitääkö toiminta hankintalain mukaan kilpailuttaa? Markkinoilla toimiminen on sidottu eräissä tilanteissa hankintalain mukaiseen kilpailuttamisvelvollisuuteen. 

• Mikäli esimerkiksi kuntien välinen yhteistyö tai kunnan toiselle kunnalle tuottama palvelu pitää kilpailuttaa, se voidaan katsoa markkinoilla tapahtuvaksi toiminnaksi. 

Kunta toimii muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta markkinoilla, jos se osallistuu tarjouskilpailuun. 

Kunnan tai valtion sisäinen toiminta ei kuulu valvonnan piiriin

Julkisyhteisöjen sisäisellä toiminnalla tarkoitetaan esimerkiksi palveluiden tai tuotteiden tuottamista samaan organisaatioon kuuluville yksiköille.

Lakisääteinen toiminta ei lähtökohtaisesti kuulu valvonnan piiriin

Esimerkiksi tiettyä toimialaa koskevassa erityislainsäädännössä saattaa olla säännöksiä, jotka sallivat julkisyhteisön toimia markkinoilla ilman, että kilpailulainsäädäntö soveltuisi toimintaan.

• Tällaisessa poikkeuksellisessa tilanteessa erityislainsäädännössä on ollut tarkoituksena asettaa muut yhteiskunnalliset tavoitteet toimivaa kilpailua tärkeämmiksi.

Yleisen edun mukainen toiminta ei lähtökohtaisesti kuulu valvonnan piiriin

Jos yleisen edun mukaiset tavoitteet olisi mahdotonta saavuttaa ilman tasapuolisen kilpailun vaarantamista, KKV ei voi puuttua toimintaan.

Lue lisää toiminnan lakisääteisyyttä tai yleistä etua koskevasta poikkeuksesta.

KKV voi puuttua vain sellaiseen toimintaan, jolla on kielteisiä kilpailuvaikutuksia

Voiko julkisyhteisön toiminnalla olla kilpailua vääristäviä tai estäviä vaikutuksia?

• Esimerkiksi tilanteissa, joissa yksityistä tarjontaa ei synny tai ole todennäköistä, että sitä voisi syntyä, julkisen sektorin toiminnalla ei yleensä ole kielteisiä kilpailuvaikutuksia (ns. markkinapuute).

Lue lisää siitä, minkälainen julkisyhteisön toiminta voi vääristää kilpailua.

KKV voi puuttua julkisyhteisön markkinoilla tapahtuvaan toimintaan

KKV:n valvonta kohdistuu valtioon, kuntaan, kuntayhtymään tai niiden määräysvallassa olevaan markkinoilla toimivaan yksikköön. Näistä käytetään myös nimitystä julkisyhteisö.

• Määräysvalta muodostuu omistuksen ja/tai päättävien elinten nimittämisoikeuden mukaan.
• Esimerkiksi seurakunnat eivät ole julkisyhteisön määräysvallassa eikä KKV siten valvo niiden toimintaa.

Merkitystä on asiakaskunnalla

Julkisyhteisön asiakaskunta vaikuttaa arvioon siitä, tapahtuuko julkisyhteisön toiminta markkinoilla.

Julkisyhteisön toiminta ei yleensä suuntaudu markkinoille, mikäli se tarjoaa palveluita ja tuotteita seuraaville asiakkaille:

• Sisäiset asiakkaat eli saman organisaation yksiköt
• Asiakkaat, joille julkisyhteisöllä on lakisääteinen velvollisuus tuottaa palveluita tai tuotteita
• Hankintayksiköt, joiden ei tarvitse hankintalain nojalla kilpailuttaa ostojaan kyseiseltä julkisyhteisöltä.

Julkisyhteisön toiminta tapahtuu todennäköisemmin markkinoilla, mikäli se tarjoaa palveluita ja tuotteita seuraaville asiakkaille:

• Valtio- tai kuntakonsernin ulkoiset asiakkaat
• Asiakkaita, joihin julkisyhteisön lakisääteinen vastuu ei ulotu.
  • Kunnat saattavat tarjota esimerkiksi siivouspalveluita omille virastoilleen. Jos sen sijaan kunnat tarjoavat siivouspalveluita esimerkiksi alueella toimiville yksityisille yrityksille, toiminta tapahtuu yleensä markkinoilla.
  • Kunnan on lain perusteella esimerkiksi luotava yleiset edellytykset kunnan asukkaiden liikunnalle. Mikäli jokin kunnan liikuntapalvelu on kuitenkin järjestetty liiketoiminnallisin tavoittein ja perustein, voi kyse olla liikuntalain esitöissä selvennetysti kunnan kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvasta taloudellisesta toiminnasta.

Julkisen sektorin on arvioitava itse, milloin se toimii markkinoilla. Edellä on esitelty tekijöitä, jotka arvioinnissa on ainakin otettava huomioon. KKV:n arvio siitä, milloin julkisyhteisö mahdollisesti toimii markkinoilla, on tehtävä viime kädessä tapauskohtaisesti kunkin tapauksen erityispiirteiden perusteella.

Lue lisää siitä, millaisiin ongelmiin KKV on puuttunut.

Mikäli kilpailulaki soveltuu julkisyhteisön toimintaan, kiinnitä huomiota erityisesti seuraaviin seikkoihin 

Millaisessa toiminnan rakenteessa markkinoilla tapahtuvaa toimintaa harjoitetaan? 

• Markkinoilla tapahtuva taloudellinen toiminta on lähtökohtaisesti siirrettävä osakeyhtiöön, osuuskuntaan, yhdistykseen tai säätiöön ellei jokin kuntalain yhtiöittämispoikkeus sovellu tilanteeseen 
• Yhtiöittäminen poistaa konkurssi- ja veroedut  
  • Konkurssisuoja vastaa käytännössä rajoittamatonta valtiolta saatua takausta, jonka seurauksena esimerkiksi virasto- tai liikelaitos –muodossa toimiva julkisyhteisö saattaa saada rahoitusta edullisemmin 
  • Toiminnan rakenteesta johtuva edullisempi verokohtelu (muun muassa vapautus yhteisöverosta) voi myös luoda julkisyhteisölle kustannusedun  
• Mikäli yhtiöittäminen ei ole tarkoituksenmukaista, julkisyhteisö voi myös vetäytyä markkinoilta

Lue lisää kilpailua vääristävästa toiminnasta.

Miten markkinaperusteinen hinnoittelu toteutuu julkisyhteisön markkinoilla tapahtuvassa taloudellisessa toiminnassa? 

• Markkinaperusteisella hinnoittelulla tarkoitetaan sitä hintatasoa, jonka suuruiseksi yksityinen yritys vastaavassa tilanteessa hinnoittelisi tuotteensa tai palvelunsa 
• Julkisyhteisön tulee pyrkiä hinnoittelullaan liiketaloudellisesti kannattavaan toimintaan 
• Myynnistä saatavien tuottojen tulee kattaa kaikki toiminnasta aiheutuvat kustannukset sekä lisäksi kohtuullinen tuotto toimintaan sitoutuneille varoille 

Lue lisää markkinaperusteisesta hinnoittelusta.

Onko julkisyhteisön kirjanpito eriytetty?  

• Mikäli julkisyhteisö harjoittaa sekä markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa, että muuta toimintaa, sen on eriytettävä kirjanpitonsa 
• Kirjanpidon eriyttämisen tarkoituksena on turvata julkisyhteisöjen markkinoilla harjoitetun taloudellisen toiminnan läpinäkyvyys ja parantaa edellytyksiä markkinaperusteiseen hinnoitteluun. 

Lue lisää kirjanpidon eriyttämisestä.

Saako markkinoilla toimiva julkisyhteisö julkisesta asemastaan tai omistuksestaan johtuvaa perusteetonta etua, jonka seurauksena kilpailu ei ole tasapuolista julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä? 

• Perusteettomat edut voivat johtaa kilpailua vääristävään alihinnoitteluun, koska ne ovat omiaan vääristämään markkinoilla tapahtuvan toiminnan kustannuksia tai tuottoja 
• Julkisyhteisön saamia perusteettomia etuja voivat olla esimerkiksi  

• • Mikä tahansa valikoiva tuki tai tukijärjestelmä, joka kohdistuu julkisyhteisön markkinoilla harjoittamaan taloudelliseen toimintaan ja joka vaurioittaa kilpailun toimivuutta ja on omiaan sulkemaan markkinoilta vähintään yhtä tehokkaita kilpailijoita 
  • Muu kuin markkinaehtoinen rahoitus 
  • Lakisääteiseen toimintaan tarkoitettujen julkisten varojen kanavointi markkinoilla tapahtuvaan toimintaan (ristisubventio) 
  • Julkisten resurssien (esimerkiksi tukipalvelut, osaaminen, tilat ja laitteet) hyödyntäminen ilmaiseksi tai alle markkinaperusteisen hinnan markkinoille myytävien palveluiden tuotannossa   
  • Viranomaistoiminnassa saatujen tietovarantojen tai infrastruktuurin hyödyntäminen taloudellisessa toiminnassa 

Lue lisää markkinaperusteinen hinnoittelusta.