Kilpailuviraston lausunto työministeriölle 14.1.2002
Dnro 654/72/2001
Kauppa- ja teollisuusministeriö on hallintomenettelylain (589/92) 8 §:n nojalla siirtänyt Kilpailuviraston käsiteltäväksi työministeriön kauppa- ja teollisuusministeriölle lähettämän kirjeen (Dnro 1450/53/2001 TM) siltä osin, kuin kyseisessä kirjeessä käsitellään kilpailunrajoituslain soveltamisen kannalta olennaisia kysymyksiä. Kilpailuvirastoa on em. kirjeessä pyydetty ottamaan kantaa siihen, onko jäljempänä kuvattu kuntayhtymien tai muiden vastaavien hallinnollisten kokonaisuuksien alaisten oppilaitosten käyttäytyminen työhallinnon järjestämissä tarjouskilpailuissa kilpailurajoituslain vastaista.
Työministeriön kirjeen mukaan työhallinto voi valtion vuosittain tulo- ja menoarviossa myöntämien varojen turvin hankkia työvoimapoliittista aikuiskoulutusta ammatillisilta aikuiskoulutuskeskuksilta, ammattioppilaitoksilta, korkeakouluilta sekä muilta työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen soveltuvilta koulutuspalvelujen tuottajilta. Työministeriön mukaan entiset itsenäiset ammatilliset oppilaitokset ja osittain myös ammatilliset aikuiskoulutuskeskukset ovat viime vuosina keskittyneet kuntaliittymien ja muiden vastaavien hallinnollisten kokonaisuuksien alaisuuteen. Tämä keskittyminen on työministeriön mukaan johtanut siihen, että kuntayhtymien ja muiden vastaavien hallinnollisten kokonaisuuksien alaiset oppilaitokset ovat työhallinnon järjestämissä tarjouskilpailuissa sopineet keskenään siitä, mikä kyseisistä oppilaitoksista tekee tarjouksen tiettyyn koulutustarjouspyyntöön. Valtiontalouden tarkastusvirasto on näiden tapausten johdosta todennut, että tällaisessa oppilaitosten menettelyssä ilmenee kartellinomaisia, kilpailua rajoittavia piirteitä.
Kilpailuvirasto on vastaanottanut myös 17.2.1994 päivätyn työministeriön selvityspyynnön, jossa viitataan kuntayhtymän menettelyyn erään työvoimapiirin järjestämässä tarjouskilpailussa. Selvityspyynnössä tuodaan esille, että kuntayhtymä estää alaisuudessaan toimivien oppilaitosten välisen kilpailun em. työvoimapiirin järjestämässä tarjouskilpailussa. Kuntayhtymä jättää tarjoukset aikuiskoulutuskeskusten kautta, vaikka kuntayhtymän alainen toinen oppilaitos pystyisi tarjoamaan vastaavaa koulutusta aikuiskoulutuskeskusta edullisemmin. Työministeriö pyysi Kilpailuvirastoa ottamaan kantaa siihen, voivatko kuntayhtymät tai vastaavat yhtymät menetellä näin rikkomatta kilpailunrajoituslakia. Kilpailuvirasto vastasi 14.11.1995 työministeriölle (Dnro 106/61/94), ja arvioi kilpailuoikeudelliselta kannalta kuntien ja kuntayhtymien menettelyä työhallinnon järjestämissä tarjouskilpailuissa.
Ammatillisten aikuiskoulutuskeskusten ja ammatillisten oppilaitosten perustaminen perustuu tarveharkintaan. Valtioneuvosto säätelee koulutuskapasiteettia muista kuin kilpailupoliittisista lähtökohdista, eikä ao. koulutuslaitosten perustoiminta ole luonteeltaan markkinaehtoista.
Elinkeinonharjoittaja on kilpailunrajoituslain 3 § 1 momentissa määritelty luonnolliseksi henkilöksi tai yksityiseksi tai julkiseksi oikeushenkilöksi, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vastiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia. Määritelmässä on elinkeinonharjoittajan käsite tarkoitettu laajaksi. Lähinnä edellytetään elinkeinonharjoittajan toiminnan olevan taloudelliseen tulokseen tähtäävää toimintaa, johon liittyy yrittäjäriski. Elinkeinonharjoittaminen ei aina välttämättä edellytä, että toimintaa harjoitetaan taloudellisen voiton tavoittelemiseksi harjoittajalle itselleen tai toiselle. Elinkeinon harjoittaminen edellyttää kuitenkin yleensä, että toimintaan liittyy ansiotarkoitus. Tavallisesti tämä ilmenee siinä, että tavaroita tai palveluksia myydään vastiketta vastaan. Toiminta voi olla luonteeltaan vastikkeellista, vaikka jokaisesta suorituksesta ei vaaditakaan vastasuoritusta.
Kilpailuvirasto katsoo, että kuntaa tai kuntayhtymää voidaan pitää kilpailunrajoituslain tarkoittamana elinkeinonharjoittajana silloin, kun se myy oppilaitostensa tuottamia koulutuspalveluja työhallinnolle. Elinkeinonharjoittaminen ei välttämättä edellytä toiminnan harjoittamista taloudellisen voiton tavoittelemiseksi. Koulutustoiminnan tavoitteena on kuitenkin ansiotarkoitus, mikä ilmenee koulutuspalvelujen vastikkeellisena myyntinä. Toiminta on myös selkeästi luonteeltaan markkinaehtoista, koska toiminta perustuu resurssien kohdentamispäätöksiin, jotka tehdään markkinasignaalien perusteella ja ohjaamana. Koulutuspalveluita ostava työhallinto ja koulutuspalveluita tuottavat tuotantoyksiköt sopivat vaihdantatapahtumista markkinapaikalle toimittamiensa ja vastaanottamiensa hintasignaalien pohjalta.
Kahden omistuspohjaltaan saman elinkeinonharjoittajayksikön välinen yhteistyö jää pääsääntöisesti kilpailunrajoituslain 5 ja 6 §:ssä säädettyjen kieltojen soveltamisen ulkopuolelle. Näin ei kuitenkaan välttämättä ole. Saman omistusyksikön omistamien toimintayksiköiden välinen tarjousten koordinointi tarjouskilpailussa voi olla myös kilpailurajoituslain vastaista. Arvioitaessa sitä, voivatko saman omistusyksikön omistamat toimintayksiköt toimia keskenään kilpailunrajoituslain 5 ja 6 §:n kieltojen tarkoittamassa yhteistyössä, kiinnitetään huomiota siihen, miten itsenäisiä toimintayksiköt ovat toisiinsa nähden, onko toimintayksiköillä yhteinen hallinto ja onko omistusyksikkö tarkoittanut toimintayksiköiden toimivan itsenäisesti. Mikäli esimerkiksi kaksi valtionyhtiötä toteuttaa tarjouskartellin, on tämä kilpailunrajoituslain 5 §:ssä kiellettyä käyttäytymistä.
Mikäli kunta tai kuntayhtymä koordinoi omistuksessaan olevien oppilaitosten toimintaa tarjouskilpailussa, voivat kyseisen kunnan tai kuntayhtymän omistuksessa olevat oppilaitokset kyseisen kunnan tai kuntayhtymän sisällä nykyisen kilpailulainsäädännön estämättä sopia koulutuspalvelujen tarjonnasta. Jos kaksi oppilaitosta sen sijaan on eri kunnan tai kuntayhtymän omistuksessa, ei edellä todettu menettely ole sallittua, koska tällöin on kyse eri elinkeinonharjoittajista, joilla on eri omistuspohja. Siten eivät esimerkiksi kunnan ylläpitämä ammatillinen oppilaitos ja kuntayhtymän (vaikka ko. kunta olisikin sen jäsenenä) ylläpitämä aikuiskoulutuskeskus voi sopia koulutuspalvelujen tarjontakartellista rikkomatta kilpailunrajoituslain 5 ja 6 §:ssä säädettyjä kieltoja.
Nykyinen kilpailulainsäädäntö ei siis aseta esteitä sille, että saman kunnan tai kuntayhtymän omistuksessa olevat oppilaitokset voivat keskenään sopia koulutuspalvelujen tarjonnasta. Koulutuspalvelujen tuottajakentän keskittyminen on kuitenkin erittäin epätoivottavaa ja on omiaan vähentämään kilpailua koulutuspalvelujen tuottajien kesken. Kunnat ja kuntayhtymät voivat siis markkinaehtoisten koulutuspalvelujen myyjinä toimiessaan merkittävästi rajoittaa kilpailua. Kilpailullisten olosuhteiden luomiseen saman kunnan tai kuntayhtymän omistuksessa olevien oppilaitosten välille tulisi tällöin kiinnittää huomiota. Työhallinnon tulisi yleisemminkin pyrkiä kehittämään tarjouskilpailujen ajallista ja alueellista rakennetta koulutuspalveluja tarjoavien yksiköiden välisen kilpailun lisäämiseksi ja näin pyrkiä tietoisesti markkinoiden kehittämiseen. Kuntia ja koulutusta koskevaa erityislainsäädäntöä tulisi mahdollisesti myös kehittää tämän tavoitteen toteuttamiseksi.