Dnro 709/72/2003
Liikenne- ja viestintäministeriö on pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa vuoden 2002 alussa voimaan tulleen postipalvelulain vaikutuksista ja soveltamisesta saaduista kokemuksista[1]. Kilpailuvirasto toteaa eduskunnalle annettavaa selontekoa varten seuraavan.
Postitoiminta on yleensä monopolitoimiala, poikkeuksen tähän muodostavat lainsäädännön nojalla vain Suomi, Ruotsi ja Uusi-Seelanti. EU on parhaillaan asteittain vapauttamassa eurooppalaisia postimarkkinoita ja keskustelu postitoiminnan yleispalvelun turvaamisesta ja kilpailun mukanaan tuomista haasteista on ajankohtainen. EU:n kilpailupoliittisena tavoitteena on avata postitoiminta kilpailulle, joten uusien toimilupien myöntämistä tulisi suosia.
Suomen postitoiminta-alalle ei ole kuitenkaan syntynyt kilpailua, vaikka lakimääräinen yksinoikeus on purettu vuonna 1994. Kilpailun näkökulmasta avainkysymyksiä ovatkin, miksi kilpailua ei ole syntynyt ja mitkä olisivat mahdollisen kilpailun vaikutukset postipalvelujen tarjoamiseen.
Kilpailuvirasto arvioi, että ensinnäkin postipalvelulaissa määritellyt toimiluvan myöntämisen ehdot ovat liian tiukkoja mahdollisille uusille alalle tulijoille. Toiseksi haja-asutusalueita koskevan erityislain[2] ehdot ovat uusia yrittäjiä syrjiviä suhteessa alalla jo olevaan Suomen Posti Oyj:een.
Kilpailuvirasto pitää merkittävänä kilpailun esteenä 1.1.2002 voimaan tullutta postipalvelulakia, johon liittyvään hallituksen esitykseen (HE 74/2000) virasto otti kantaa 7.9.2000 antamassaan lausunnossa. Eduskunnan käsittelyssä vielä entisestään kiristettiin vaatimuksia postipalvelujen laatustandardeista ja jakelun toimittamisesta koskien myös muita kuin yleispalvelupostiyrityksiä. Hallituksen esityksessä velvoitteet kuuluivat ainoastaan yleispalvelupostiyrityksille.
Kilpailuvirasto kiinnittää huomiota myös siihen, että lain 6 §:ssä ei ole riittävän yksiselitteisesti määritelty, kenelle yleispalveluvelvoite tulisi määrätä, sillä säännöksen mukaan "valtioneuvoston tulee toimiluvassa määrätä yleispalveluvelvoite sellaiselle postiyritykselle, jolla taloudellisten voimavarojen, aikaisemman toiminnan tai muun vastaavan syyn perusteella voidaan katsoa olevan edellytykset vastata yleispalvelun tarjoamisesta".
Kilpailuvirasto katsoo, ettei yleispalveluvelvoitetta tulisi määrätä kenellekään muulle mahdolliselle markkinoille pyrkivälle postiyritykselle kuin Suomen Posti Oyj:lle. Kilpailuvirasto toteaa, että Suomen Posti Oyj:n asema ainoana koko maan alueella toimivana postipalvelujen tarjoajana on edelleen vahva. Yhtiöllä on kaikkialle maahan ulottuva postitoimiverkko, jonka välityksellä on mahdollisuus saavuttaa kaikki postinsaajataloudet. Kun yhtiötä perustettiin, sille annettiin tarkoituksellisesti vahva tase, jotta se voisi toimia myös haja-asutusalueilla ja huolehtia yleispalvelusta, jolla tarkoitetaan postipalvelulaissa määriteltyä sellaista palvelutarjonnan tasoa, joka tulee olla kaikkien saatavilla tasapuolisin ehdoin.
Postipalvelulain 6 §:n säännöksen epämääräisyys saattaa osaltaan aiheuttaa sen, etteivät mahdolliset potentiaaliset kilpailijat edes harkitse Suomen markkinoille tulemista, koska epävarmuus yleispalveluvelvoitteen soveltamisesta yritykseen ei ole ennakolta arvioitavissa.
Kilpailuvirasto ehdottaa selvitettäväksi, voitaisiinko postipalvelulaissa säännellä postiyritysten velvollisuutta päästää toinen postiyritys Suomen Posti Oyj:n omistamiin postiosoitetietoihin tai jakeluverkkoon, kuten esimerkiksi teletoiminnan ja sähkömarkkinoiden erityissääntelyssä on säädetty.
Mitä tulee lakiin haja-asutusalueiden postitoiminnan turvaamiseksi perittävästä maksusta, Kilpailuvirasto pitää maksun suuruutta merkittävänä alalle tulon esteenä ja Suomen Posti Oyj:n kilpailijoita perusteettomasti syrjivänä. Lain 2 §:n mukaan maksuvelvollinen on sellainen postitoiminnan harjoittaja, joka on saanut postitoimintalaissa tarkoitetun toimiluvan nimenomaan rajoitetun postitoiminnan harjoittamiseen.
Lain 4 §:n mukaan enimmillään 20 prosentin maksu peritään ainoastaan rajoitetun toimiluvan haltijoilta, mutta kyseistä maksua ei peritä Suomen Posti Oyj:ltä, vaikka myös se toimii korkeimmilla väestötiheyden alueilla. Tämän ohella laissa ei ole määritelty, miten nämä perittävät maksut, jotka pohjautuvat perinteisten postipalvelujen liikevaihtoon, käytettäisiin haja-asutusalueiden postitoiminnan turvaamiseen niin kutsutun korvausrahaston avulla.
Kyseinen vuoden 1997 laki haja-asutusalueiden postitoiminnan turvaamiseksi perittävästä maksusta on luonteeltaan kansallinen verolaki, joka on lähtökohtaisesti ilmeisesti ensisijainen suhteessa EU:n postitoimintadirektiiviin nähden. Maksun mahdollinen syrjivä vaikutus tulisi testatuksi todennäköisesti vain siten, että uusi toimiluvan hakija saattaisi asian Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen arvioitavaksi.
Tässä yhteydessä Kilpailuvirasto korostaa, että OECD on arvioinut tänä vuonna julkistetussa sääntelyuudistuksia koskevassa maatutkinnassa Suomen postitoimintaa[3]. OECD suhtautuu kriittisesti markkinoiden avaamiseen tosiasialliseen tilaan Suomessa. Kilpailu on periaatteessa vapautettu, mutta säädökset ja menettelyt sisältävät edelleen merkittäviä kilpailun esteitä.
Postitoimintaa koskevissa suosituksissa OECD kiinnitti huomiota muun muassa siihen, että haja-asutusalueiden postitoiminnan turvaamiseksi kohdistetun erityisveron taso arvioitiin ylimitoitetuksi. OECD esittää erään arvion maksun suuruudeksi koko EU-alueella 5 prosenttia liikevaihdosta, kun taas maksun määräksi Suomen kohdalla arvioidaan vain 0,7 prosenttia liikevaihdosta. Samalla OECD toteaa, että mekanismi kerättyjen verojen suuntaamiseksi lain mainitsemaan tarkoitukseen puuttuu. OECD:n raportin mukaan kilpailun esteiden purkaminen ja kilpailun lisääminen olisi mahdollista ilman, että yleispalvelun tarjonta vaarantuisi.
Kilpailuvirasto katsoo, että ilman edellä mainittujen säännösten uudistamista ei ole näkyvissä sellaisia kannustimia, joiden avulla toimialalle syntyisi vaihtoehtoisia uusia postipalvelujen tarjoajia ja aitoa kilpailupainetta edes kannattaville tuotesegmenteille. Kilpailun avulla alan suorituskyky kuitenkin edelleen paranisi ja alalle tulisi epäilemättä uusia edistyksellisiä tavoittamisratkaisuja. Samalla voitaisiin taata luotettavien ja laadukkaiden palveluiden tarjoaminen kaikille kansalaisille.
[1] Postipalvelulaki (313/2001)
[2] Laki haja-asutusalueiden postitoiminnan turvaamiseksi perittävästä maksusta (708/1997)
[3] OECD (2003): Regulatory Reform in Finland — A New Consensus for Change, Paris.