Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain, eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain muuttamisesta

Dnro 598/72/2002

Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Kilpailuvirastolta lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laeiksi työeläkevakuutusyhtiöistä annetun lain, eläkesäätiölain ja vakuutuskassalain muuttamisesta. Luonnokseen sisältyy kilpailutyöryhmän ehdotusten perusteella valmistellut säännökset vakuutuskannan, vakuutustoiminnan ja vastuun luovutusmahdollisuuksien laajentamiseksi, eräitä direktiivistä 98/49/EY johtuvia täsmennyksiä sekä joitakin käytännössä jo toteutettuja muutoksia työeläkeyhtiöistä annettuun lakiin.

Luonnoksessa ehdotetaan nykyistä kannansiirtomahdollisuutta laajennettavaksi siten, että vakuutuskantaa voitaisiin siirtää myös työeläkeyhtiöstä säätiöön tai kassaan ja kassasta säätiöön. Siirto olisi mahdollinen sekä uuteen että jo olemassa olevaan säätiöön tai kassaan. Kilpailuvirasto pitää kannansiirtomahdollisuuden laajentamista työeläkevakuutusmarkkinoiden kilpailun kannalta myönteisenä uudistuksena.

Luonnoksessa on ehdotettu, että kannansiirto edellyttäisi sekä luovuttavan että vastaanottavan työeläkelaitoksen suostumusta. Päätöksentekomenettelyä kevennettäisiin siten, että luovuttavan laitoksen hallitus päättäisi pääsääntöisesti vakuutuskannan luovuttamisesta. Työeläkevakuutusyhtiössä päätöksenteko tapahtuisi kuitenkin edelleen yhtiökokouksessa, mikäli yksittäisessä vakuutuskannan luovutuksessa siirtyisi enemmän kuin 10 prosenttia vastuuvelasta. Kevennetystä menettelystä huolimatta luovuttavalla laitoksella olisi kuitenkin edelleen mahdollisuus estää kannansiirto. Kilpailuvirasto pitää luovuttavalle laitokselle annettua veto-oikeutta todellisen kilpailun aikaansaamisen kannalta haitallisena. Järjestelmässä ilmenevää kilpailua ei voida pitää toimivana, mikäli luovuttavalla laitoksella on oikeus päättää siitä, saako työnantaja siirtyä kilpailevan palveluntarjoajan asiakkaaksi.

Luonnoksessa esitetyssä mallissa siirron edellytyksenä olisi, että vakuutuskannan edellisestä luovuttamisesta olisi kulunut vähintään viisi vuotta. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan viiden vuoden ajanjakso saattaa olla työnantajan kannalta liian pitkä tilanteissa, joissa uuden työeläkelaitoksen toiminta osoittautuukin epätyydyttäväksi. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan mahdollinen työeläkelaitosten vaihtoihin liittyvä keinottelu tulisi pyrkiä estämään valvontaa kehittämällä, jolloin kaavamaista viiden vuoden sääntöä ei tarvittaisi.

Lisäksi luonnoksessa ehdotetussa mallissa on tehty rajaus, jonka mukaan siirtyvien työnantajien tulisi olla yhdestä työeläkelaitoksesta. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan rajaus ei välttämättä ole tarkoituksenmukainen. On mahdollista, että myös useista työeläkelaitoksista siirtyvillä työnantajilla olisi yhteinen intressi esimerkiksi säätiön perustamiseen. Ehdotetulla mallilla saatetaan siten perusteettomasti rajoittaa kannansiirron mahdollisuuksia.

Lainsäädäntöä uudistettaessa tulisi pyrkiä poistamaan eri työeläkelaitostyyppejä koskevien normien epäsymmetrisyydet siten, ettei eri laitostyyppejä asetettaisi tarpeettomasti toisistaan poikkeavaan asemaan esimerkiksi toiminta- ja vaikutusmahdollisuuksien suhteen. Lainsäädäntöä uudistettaessa tulisi siten kiinnittää korostettua huomiota kilpailuedellytysten ja säännösten tasapuolisuuteen sekä siihen, miltä osin säännöksiin sisältyvät eri laitostyyppejä koskevat erot ovat perusteltuja. Lisäksi tulisi varmistua siitä, että uudistukset myös tosiasiallisesti mahdollistaisivat kilpailun lisääntymisen. Nämä seikat tulisi ottaa huomioon esimerkiksi siirtyvää toimintapääomaa koskevien säännösten osalta.

Luonnoksessa on esitetty, että kannansiirrosta aiheutuvien kustannusten korvaamista koskevat perusteet vahvistaisi sosiaali- ja terveysministeriö työeläkevakuutusyhtiöiden hakemuksesta. Tämän jälkeen eläkesäätiöt ja vakuutuskassat laatisivat työeläkeyhtiöiden hakemuksesta vahvistetut siirtokustannuksia koskevat määräykset sääntöihinsä. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan menettely, jossa sosiaali- ja terveysministeriö vahvistaa kaikkia laitostyyppejä koskevia ohjeita tai määräyksiä työeläkeyhtiöiden hakemuksesta, saattaa johtaa eri laitostyyppien kilpailuedellytysten epätasapuolisuuteen.

Kilpailuvirasto toteaa lisäksi, että tasoitusvastuun siirtymisen osalta saattaa olla vaarana, että kilpailuneutraliteetti ei ehdotetuilla lainsäädäntöuudistuksilla toteutuisi täysimääräisesti. Suhteellinen osuus tasoitusvastuusta siirtyisi myös lainsäädäntöuudistuksen jälkeen työeläkevakuutusyhtiöiden välillä tapahtuvien kannansiirtojen yhteydessä. Yhtiöstä kassaan tai säätiöön siirrettäessä tasoitusvastuu ei siirtyisi. Tämä saattaa ohjata työnantajien käyttäytymistä näiden valitessa työeläkevakuutuspalvelun tarjoajaa, jolloin kilpailu eri työeläkelaitosmuotojen välillä ei toimisi parhaalla mahdollisella tavalla. Kilpailuviraston näkemyksen mukaan jatkoselvitystyötä olisi syytä tehdä sen selvittämiseksi, voitaisiinko ongelmaan löytää ratkaisu.

Lisäksi Kilpailuvirasto pyytää sosiaali- ja terveysministeriötä myös tulevien lainsäädäntöuudistusten yhteydessä tarkastelemaan työeläkevakuuttamisen kilpailuongelmia laajana kokonaisuutena ja kattavasti siten, että huomiota kiinnitettäisiin samanaikaisesti muun muassa laskuperustekorkoa, laitosten vakavaraisuutta ja hyvityksiä koskevien säännösten kilpailuvaikutuksiin. Lisäksi lainsäädäntöä uudistettaessa tulisi kiinnittää erityistä huomiota työeläkelaitosten laajaan yhteistyöhön hinnoitteluun ja kilpailuedellytysten tasapuolisuuteen keskeisesti vaikuttavissa asioissa. Elinkeinoelämän tietyn sektorin toimintaan, hinnoitteluun, perittyihin vastikkeisiin tai kilpailuedellytysten tasapuolisuuteen keskeisesti vaikuttavien tekijöiden ei tulisi olla elinkeinonharjoittajien päätettävissä keskinäisellä yhteistyöllään.